09.12.2016

Wir sind das souveräne Volk

Essay von Andrea Seaman

Titelbild

Foto: Mike Gimelfarb via WikiCommons

Der Brexit wirft alte Fragen zum Verhältnis von Volkswillen und parlamentarischer Souveränität auf. Kann der EU-Austritt nur mit Zustimmung der Abgeordneten erfolgen?

Direkt nach dem Brexit-Referendum hätte eigentlich Artikel 50 implementiert werden sollen, der den EU-Austritt einleitet. Doch man zögert bis heute aus angeblich taktischen Gründen. Es sollen zuerst Strategien und Möglichkeiten reflektiert werden, bevor man diesen wichtigen Schritt tut. In der Zwischenzeit haben Kläger es geschafft, im High Court, also dem oberen Zivilgericht von England und Wales, einen Fall zu gewinnen, welcher dem Parlament das letzte Wort darin geben soll, ob der Brexit überhaupt vollzogen wird. Die Regierung hat nun entschieden, vor dem Obersten Gerichtshof des Vereinigten Königreichs in Berufung zu gehen.

Die Hauptklägerin vor dem High Court, Multimillionärin Gina Miller, die eine Vermögensverwaltung leitet, betonte, sie wolle das Parlament wieder souverän machen. Diese Forderung richtete sich gegen die Regierung, verkörpert durch die Premierministerin Theresa May, die es im Sinne hatte, Artikel 50 mithilfe des königlichen Hoheitsrechts auszulösen. Dieses Privileg des britischen Monarchen ist ein Mechanismus, mit dem die Regierung exekutive Entscheidungen umsetzen kann, ohne den Willen des Parlamentes zu achten. Es stammt aus einer Zeit der britischen Geschichte, in der das Parlament keine wirkliche Macht besaß und der König sich damit über alle hinwegsetzen konnte. In der heutigen Zeit, in der der Monarch wenig Macht hat, kann das Privileg vom Premierminister eingesetzt werden, mit der formellen, aber letztlich symbolischen, Zustimmung der Königin.

Parlament in Großbritannien

Es stimmt, dass das königliche Hoheitsrecht nicht demokratisch ist, weil May damit die Befugnis besitzt, je nach Laune die EU zu verlassen, auch ohne Referendum. Doch es scheint komisch, wenn man jetzt auf die parlamentarische Souveränität pocht, während man in der gesamten Zeit der EU-Mitgliedschaft Großbritanniens beobachten konnte, wie die EU das die Souveränität des britischen Parlaments unterhöhlte. Es steckt also mehr dahinter als eine Verteidigung der parlamentarischen Souveränität. 

„Über 80 Prozent der Parlamentarier waren im Vorfeld des Referendums gegen den Brexit.“ 

Ein anderes Motiv wird offensichtlich, wenn man bedenkt, dass über 80 Prozent der Parlamentarier im Vorfeld des Referendums gegen den Brexit waren. Während also die Regierung aus sich heraus den Artikel 50 auslösen möchte, ist es für einen harten Brexit-Gegner, dem der Volkswillen unwichtig erscheint, nur logisch, dem Parlament das letzte Wort in dieser Affäre zu geben, in der Hoffnung, dass die Parlamentarier den Brexit verwässern oder überhaupt nicht in die Realität umsetzen. Und jemand wie Gina Miller, die sich genau dies erhofft, hat allen Grund zum Jubeln. Die Baronin und Abgeordnete im House of Lords Patience Wheatcroft – ein Name der so fremd klingt, wie seine Trägerin dem Volke fremd ist –  hat erklärt, dass sie es begrüßen würde, wenn das Oberhaus Brexit blockiere, um vielleicht ein zweites Referendum über dieselbe Frage zu erzwingen. Sie hätte es aber  lieber, wenn das Unterhaus den Brexit für immer vernichtet, weil sie sich nicht wohlfühlen würde, wenn das nicht gewählte Haus, in dem sie sitzt, so etwas anstellt. Wie nett.

Ihre Meinung ist keine Ausnahme. Viele Abgeordnete sind gleichgesinnt und das House of Commons ist vorwiegend von Brexit-Gegnern besetzt, von Parlamentariern wie David Lammy (Labour), der meinte, er würde den Wünschen der Wähler seines Wahlkreises (Tottenham) und seinen eigenen Vorstellungen folgen und im Unterhaus gegen den Brexit votieren.

Hier tun sich grundsätzliche Fragen über unser Demokratieverständnis auf. Inwiefern ist die parlamentarische Souveränität ein Bestandteil einer Demokratie? Sollten Parlamentarier den Volkswillen ausführen, auch wenn sie persönlich oder die Wähler ihres Wahlkreises nicht damit einverstanden sind?

Im Englischen Bürgerkrieg, in dem von 1642 bis 1649 Anhänger des Parlaments gegen die ‚Loyalisten‘ genannten Anhänger des absolutistischen Königs Karl I. kämpften, wurde ein erster Versuch unternommen, Antworten zu finden – oder vielmehr durchzusetzen. Die Hinrichtung des Königs und die zeitweilige Abschaffung der Monarchie durch Oliver Cromwell stärkten die Autorität des Parlaments. Die Levellers, eine frühdemokratische, freiheitliche Gruppe, die aus der Parlamentsarmee hervorging, plädierten für die Volkssouveränität. Aus ihr sollte die parlamentarische Souveränität fließen. Letztere wurde als Mittel angesehen, die königliche Macht zu beschränken; erstere sollte die notwendige Autorität dafür liefern.

„Nach Hobbes kann es nur einen Souverän geben.“

In diesem Sinne ist Gina Millers Vorstellung von der Rolle der parlamentarischen Souveränität weit entfernt von jener der Levellers. Hier wird das Parlament nicht dazu aufgefordert, seine Macht im Einklang mit dem Volkswillen zu gebrauchen. Es soll genau das Gegenteil passieren. Nun wütet in England eine Diskussion über die Natur der parlamentarischen Souveränität. Einige meinen, dass wir eher der Vorstellung der Levellers folgen sollten, demnach das souveräne Parlament den Wünschen des Volkes folgt.

Dies halte ich für falsch, denn es missversteht, um was es eigentlich geht und, im schlimmsten Fall, kommt es einer Furcht vor der Demokratie gleich. Der beste Denker, um uns dies zu erklären, ist ein Zeitgenosse der Levellers, nämlich der Loyalist Thomas Hobbes.

Hobbes, Burke und Paine

In seinem Buch „Leviathan“ (1651), das unter dem Eindruck der großen Unsicherheit und des kriegerischen Chaos, das damals in England herrschte, entstand, beruft er sich auf eine der wichtigsten Einsichten der modernen Geschichte: Souveränität, die unumschränkte Macht im Staat, ist „unteilbar“. Es kann also nur einen Inhaber der souveränen Macht, den Souverän, geben.

Um dies zu illustrieren, erklärt Hobbes, dass es nur drei Staatsformen gibt. Eine Nation kann entweder eine Monarchie, eine Aristokratie oder eine Demokratie sein. Die entsprechenden Souveräne sind ein Individuum, eine Gruppe oder das Volk selbst. Eine Mischform kann es davon nicht geben, denn nur eine einzige Körperschaft kann unumschränkte Macht haben. In unklaren Fällen, wo der Souverän auf den ersten Blick nicht auszumachen ist, kann man diejenige Entität ermitteln, die das letzte Wort in den (wichtigsten) Angelegenheiten des Staates hat. Wenn also, beispielsweise, ein als souverän erachtetes Parlament etwas beschließt und vor der Umsetzung ihres Willens zuerst den König anbetteln muss, ohne dessen Zustimmung nichts läuft, so ist der König der Inhaber der souveränen Gewalt, nicht das Parlament. Die Souveränität ist somit unteilbar, denn das letzte Wort, von dem das Tun und Lassen im Staate abhängt, kann immer nur eine Körperschaft besitzen.

Nun höre ich den Einwand, dass diese Hobbessche Methode, wenn wir sie so nennen wollen, bei der EU nicht funktioniert. Wer ist bei der EU der Souverän und wie macht man ihn ausfindig? Hier müssen wir wie Sokrates verfahren, der immer zeigte, was die Tugend nicht ist, statt zu enthüllen, was sie ist. Durch diese Methode können wir erkennen, dass innerhalb der EU das Volk definitiv nicht souverän ist. Somit können die EU und ihre Mitgliedsstaaten keine Demokratien sein, denn die notwendige Bedingung der Demokratie ist, dass des Volkes Wille das letzte Wort darstellt. Und hier treffen wir den wunden Punkt in der vom Brexit-Votum ausgelösten Diskussion um die parlamentarische Souveränität.

„Die notwendige Bedingung der Demokratie ist, dass des Volkes Wille das letzte Wort darstellt.“

Da es in einer Demokratie notwendig ist, dass das Volk der Souverän ist, kann der leidenschaftliche Appell an die parlamentarische Souveränität nur bedeuten, dass man die Demokratie verneinen und abschaffen will. Da hilft es nicht, von einer parlamentarischen Souveränität zu sprechen, welche ihre Autorität von der Volkssouveränität herleitet, oder irgendwie mit ihr in einer demokratischen Verbindung steht oder sie ermöglicht. Es kann nur einen Souverän geben und dieses Gerede von zwei solchen Entitäten ist orwellsche Mystifizierung.

Wenn man die Idee eines souveränen Parlaments ernst nimmt, so muss man auch dafür streiten, dass es in solcher Weise handeln kann, dass dem Volkswillen widersprochen wird. Der antidemokratische Samen befindet sich also explizit in der Vorstellung der parlamentarischen Souveränität, weil es das Volk als Quelle aller Autorität im Staate, die Demokratie an sich, schon verworfen hat. Und da der Umstand, dass die Parlamentarier auf den Volkswillen hören, nur davon abhängt, wie freundlich die Parlamentarier, die nun gerade an der Macht sind, der Demokratie gesonnen sind, wie nachsichtig, tugendhaft und großzügig sie sich momentan fühlen, so kann der Baum der Despotie schnell heranwachsen. So argumentierte Thomas Paine, als er die persönliche Integrität des Königs verteidigte und beteuerte, dass die Revolution in Frankreich nicht gegen die freundliche Gesinnung des Königs, sondern gegen die monarchische Despotie an sich gerichtet war, welche zukünftig durchaus einen schlechteren König hervorbringen könnte. „Eine zufällige Einstellung der Praxis der Despotie ist keine Einstellung ihrer Prinzipien“, brachte Paine dies auf den Punkt.

Edmund Burke, Paines konservativer Erzfeind, würde da sicher widersprechen und sich auf die Seite David Lammys schlagen. Burke war überzeugt, dass gewählte Politiker es ihrer Wählerschaft nicht schuldig sind, ihre Wünsche zu erfüllen. Es wäre sogar eine Beleidigung, wenn sie den Instinkten ihrer Wählerschaft Gehorsam leisten würden. Nein, für ihn sind die erfahrenen Politiker gewählt worden, damit sie in all ihrer Weisheit so Gesetze machen und regieren, wie es ihrer Meinung nach das Wohl des Landes fördert. Dem Volk muss nicht unbedingt zugehört werden, so Burke. Da schwingt natürlich die Vorstellung mit, dass die normalen Bürger nicht gescheit genug sind, um sich selbst zu regieren und eher von destruktiven Affekten getrieben werden. Diese Meinung ist nicht mit der Demokratie vereinbar. Es ist, so glaube ich, vernünftig zu behaupten, dass Politiker den Volkwillen ausführen müssen, sofern er bekannt ist.

„Auf den Parlamentariern lastet eine eiserne Pflicht, Brexit umzusetzen.“

Der Brexit zeigt uns: Wenn eine Frage, die die Natur des Volkswillens betrifft, vom Volke selbst beantwortet wird – in diesem Falle will es die EU verlassen – ist es demokratisch nur richtig, von Politikern die Umsetzung des Entscheides zu verlangen. Auf den Parlamentariern selbst lastet eine eiserne Pflicht, die sie dazu bewegen sollte, den Brexit umzusetzen. Diese Pflicht entspringt ihrem politischen Wesen, welches nur existieren kann, wenn es mit dem Volkswillen harmonisiert. Sie können über den Entscheid denken, wie sie wollen, doch sie müssen ihn trotzdem so akzeptieren und ausführen, als ob sie selbst dafür gestimmt hätten.

Gesellschaftsvertrag

Der letztere Satz mag komisch klingen. Doch die Prinzipien sind nicht anders als die, auf denen die direkte Schweizer Demokratie beruht. Schweizer sind alle durch den Gesellschaftsvertrag vereinigt, der sie als Schweizer, jeder mit jedem, zusammenbindet. Dieser in der Verfassung verkörperte Gesellschaftsvertrag lässt einen die Resultate eines Referendums akzeptieren, auch wenn man lieber widersprechen würde. Diese Einwilligung im Rahmen des Gesellschaftsvertrags läuft direkt der geläufigen Behauptung entgegen, dass ein Mehrheitsentscheid die Minderheit der Bürger unterdrücke.

Diese Behauptung ignoriert nämlich den Willensbildungsprozess, also das Argumentieren, all die öffentlichen Debatten, die vor dem Referendum oder der Volksinitiative stattfanden. Durch ihre Teilnahme am demokratischen Leben vor der Wahl einigten sich die Befürworter und Gegner der Abstimmungsfrage implizit, das Ergebnis zu respektieren. Beide Seiten arbeiteten im Vertrauen, dass ihre Argumente und ihr Engagement im demokratischen Diskurs die Mehrheit der Bürger überzeugen würden. Jene Seite, die gewinnt, hat dann fairerweise gewonnen und die Verlierer müssen aus einem tiefen Billigkeitssinn das Resultat annehmen. Von einem Zwang, der auf die Verlierer ausgeübt wird, kann nicht gesprochen werden, denn sie akzeptieren ja den Entscheid der Mehrheit.

„Der Volkswille ist der Wille des ganzen Volkes, das willens ist, die Entscheidung der Mehrheit anzunehmen.“

Manche meinen, dass der Volkswille nur der Wille der Mehrheit ist. Richtig ist, dass der Volkswille wirklich der Wille des ganzen Volkes ist, das willens ist, die Entscheidung der Mehrheit anzunehmen. Wenn plötzlich die Minderheit anfängt zu protestieren, und das Ergebnis eines Referendums für ungültig erklärt, dann droht dies die Demokratie, die Bürger und den Sozialvertrag auseinanderzureißen. Es droht ein Bürgerkrieg, in welchem der ursprüngliche Sozialvertrag entweder überlebt oder erlischt und neu ausgehandelt werden muss. Auf alle Fälle ist es so, dass die Darstellung eines Volksentscheids als Mehrheitszwang den demokratischen Kontext und den Sozialvertrag ignoriert.

Dieser Sozialvertrag funktioniert bei Politikern auf eine ähnliche Weise. Politiker sind selbst Bürger und wurden von ihren Mitbürgern gewählt im Vertrauen, dass die Gewählten den Willen ihrer Wähler repräsentieren. Sobald ein Politiker in seinem Amt anfängt, dem Wählerwillen zu widersprechen, handelt er entgegen seiner Pflicht, was ein Grund ist, ihn abzuwählen. Er hat die repräsentative Funktion willig angenommen und ist daher ebenfalls nicht unter Zwang, den Wählerwillen zu befolgen. Er kann jederzeit abtreten, wenn ihm seine Pflichten nicht gefallen. Und der Volkswille wird dem demokratischen Prinzip gemäß immer den limitierten Wahlkreis eines Politikers übertrumpfen, denn der Gesellschaftsvertrag ist das, was den Wahlkreis überhaupt existieren lässt. Somit kann David Lammy nicht aufgrund der Wünsche seines Wahlkreises agieren, obwohl dies in normalen Situationen der Fall wäre, denn der Volkswille ist bekannt.

Damit soll aber nicht gesagt sein, dass es Parlamentariern nicht gestattet sei, den eigenen Verstand im komplizierten Unterfangen der Nationsführung zu benutzen. Man muss kein Konservativer sein, um Politikern Menschlichkeit zuzustehen. Sie dürfen in ihrer Position nach ihren eigenen Überzeugungen handeln, doch nur, wenn diese sich mit dem Volkswillen decken. Ist der Volkswille nicht bekannt, so muss der Politiker dem Willen seiner kleineren Wählerschaft folgen. Wenn deren Willen nicht bekannt ist, so muss er nach dem handeln, was er für ihren Willen hält.

Vorbild Schweiz

Das Schweizer Prinzip ist: Je wichtiger eine Frage, desto eher muss ein Referendum oder eine Volksinitiative her. Wenn die Frage ist, ob die Schweiz in den Krieg zieht, muss das Volk befragt werden. Bevor die Regierung handelt, schafft die Befragung ein reines Bild des Volkswillens, das einen verbindlichen Befehl an die Regierenden darstellt.. Man vertraut bei wichtigen Angelegenheiten darauf, dass die Bürger Initiativen erstellen und dass die Regierung das Volk nach einer Anweisung fragt. Bei kleineren Angelegenheiten lassen sich Politiker normalerweise durch den bekannten Volkswillen in die richtige Richtung leiten. Oder durch den Willen der Wählerschaft eines Wahlkreises, der den Kurs eines individuellen Parlamentariers vorgibt. Wenn etwa bekannt ist, dass das Volk Verhaltenslenkung durch ‚Nudging‘ ablehnt, so sollten keine solchen Regeln aufgestellt werden.

„Ein Parlament, das sich über den Volkswillen hinwegsetzt, ist nicht demokratisch sondern aristokratisch.“

Situationen, wo Politiker ihrem eignen Instinkt darüber folgen müssen, was sie für den Volkswillen halten, sind daher rar. Des Weiteren existiert die Verfassung, welche den Gesellschaftsvertrag und Volkswillen verkörpert, und die allerwichtigsten Prinzipien, Kompetenzen und Rechte des Staates und der Bürger vorgibt. Der ganze Rechtsstreit um den Brexit, der nun ans Oberste Gericht weitergereicht wird, kann nur so viele unterschiedliche Meinungen darüber produzieren, wer in Großbritannien das letzte Wort hat, weil das Land keine richtige Verfassung hat.

Die Demokratie ist Regierung durch Zustimmung. Kein böser Zwang lastet auf den Bürgern einer Demokratie, sich der Mehrheitsmeinung zu beugen, noch werden Parlamentarier gezwungen, entgegen ihren eigenen Prinzipien zu handeln. Sobald aber ein erheblicher Teil der Bürger unwillig ist, den Mehrheitsentscheid ertragen, befinden wir uns nahe am Bürgerkrieg. Wenn Politiker nicht willens sind, den Volkswillen auszuführen, kann es eine Revolution geben.

Zusammenfassend müssen wir erkennen, dass Demokraten niemals die parlamentarische Souveränität über die Volkssouveränität stellen sollten. Ein Parlament, das sich über den Volkswillen hinwegsetzt, ist nicht demokratisch, sondern aristokratisch. Das britische Parlament war insgesamt lange Zeit eine solches und das nichtgewählte Oberhaus kann noch heute so bezeichnet werden. Dem britischen Parlament das letzte Wort zu geben, es souverän zu machen, wird eine Art Aristokratie etablieren. Echte Demokraten sollten also ohne Wenn und Aber klar sein, dass der einzige Souverän das Volk sein sollte.