31.03.2015

Über die Souveränität

Analyse von Gerd Held

Politik ist zum bloßen Moderieren von Interessen geworden. Die staatliche Eigenverantwortung wird durch eine internationale Politikverflechtung abgelöst. Gerade jetzt erscheint die souveräne Einheit des Staatswesens zu Unrecht als Konzept von gestern.

Der Begriff der „Souveränität“ ist weitgehend aus dem politischen Vokabular der Gegenwart verschwunden. Das Wort klingt irgendwie altbacken. Man denkt an absolute Macht, an Königsthrone und die Herrschaft alter Männer. Doch ganz verschwunden ist die Wertschätzung von Souveränität nicht. Sie hat sich in die individuelle Lebensführung zurückgezogen. Hier kommt kaum ein Ratgeber-Buch ohne die Aufforderung aus, mit Problemen „souverän umzugehen“. Gemeint ist damit die Fähigkeit, sich nicht von den Wechselfällen des Lebens bestimmen zu lassen, sondern ein Stück darüber zu stehen. Das gilt im Guten wie im Schlechten: Souverän ist, wer bei einem großen Erfolg nicht überheblich wird, und wer bei schmerzhaften Niederlagen seinen aufrechten Gang nicht verliert. Dazu gehört auch die Fähigkeit, sich nicht in hoffnungslose Kämpfe zu verbeißen, sondern über manchen Fehler hinwegzusehen und Wichtiges von Unwichtigem zu unterscheiden. Souveränität ist nicht als Selbstisolierung zu haben. Sie meint keine Selbstherrlichkeit, sondern erweist sich dort, wo man mit einer fremden, widrigen, undurchschaubaren Lage konfrontiert ist, der man sich nicht entziehen kann und will.

Souveränität handelt demnach von einer aktiven, zugreifenden, „positiven“ Freiheit, nicht nur von einem „frei sein von etwas“. Im Wort „souverän“ steckt das lateinische „superanus“ (darüber befindlich, überlegen) und tatsächlich geht es um die Höhenfrage des menschlichen Handelns: Wie kommt man, bei begrenzten eigenen Kräften, zu einer Reichweite jenseits von kleinlicher Vorteilssuche und opportunistischer Anpassung? 1

Der Begriff der Souveränität

Doch in der politischen Sphäre wird „Souveränität“ gegenwärtig eher selten und zögernd verwendet. Dabei liegt hier der historische Ursprung des Begriffs. Der Staatsphilosoph Jean Bodin (1530–1596) hat ihn geprägt, in der Zeit der Religionskriege. An diesem Anfang der Neuzeit, als politische Macht nicht mehr von religiösen Autoritäten entliehen werden konnte und Hoheit in neuer Form errichtet werden musste, kam „souverän“ als Begriff in Umlauf. Die neue Form, die bei Bodin schon anklingt, besteht darin, dass Politik sich von einem allumfassenden Herrschaftsanspruch verabschiedet, aber in einigen Angelegenheiten eine Alleinherrschaft errichtet, die einheitlicher und unerbittlicher ist als in früheren Zeiten – zum Beispiel beim Gewaltmonopol. Dazu gehört auch, das Politische von der Persönlichkeit eines individuellen Herrschers zu trennen und einen Staat als rechtlich und materiell fixiertes „Sondergebäude“ zu errichten.

„Die staatliche Souveränität führte zu eigenständigen Sphären des Privatlebens, des Wirtschaftslebens und des kulturellen Lebens“

Die Konsequenz dieser Erfindung namens „Souveränität“ war nicht, wie vielleicht vermutet werden könnte, die Entstehung noch größerer Imperien. Vielmehr führte sie historisch zu einer Pluralisierung der Staatenwelt. Auch im Innern kam es zu einer Pluralisierung, denn es bildeten sich eigenständige Sphären des Privatlebens, des Wirtschaftslebens, des kulturellen Lebens – die strikte Durchsetzung eines politischen Entscheidungsmonopols war nur möglich, wenn der Gegenstandsbereich der Politik begrenzt wurde und nur noch eine Sphäre neben anderen bildete.

Wenn in unserer Zeit der Begriff der Souveränität entwertet ist, so muss das also nicht unbedingt einen Fortschritt bedeuten. Es könnte darin auch ein Verlust zum Ausdruck kommen und ein Indiz für eine Fehlentwicklung vorliegen. Die Grundthese dieses Essays ist, dass „Souveränität“ ein unverzichtbarer Eckstein der Moderne ist. Im Folgenden soll ein Anstoß zur Rekonstruktion und Rehabilitierung dieses – durchaus komplexen – Begriffs gegeben werden.

Etymologische Ableitungen sind manchmal inspirierend, aber man sollte nicht alles auf sie bauen. Die Wortwurzel „superanus“ führt leicht dazu, die „Herausgehobenheit“ zum alleinigen Sinngehalt des Begriffs zu machen und diese dann zu personalisieren. In diesem Sinn kann man etwa beim Internetdienst Wikipedia unter dem Stichwort „Souveränitätsthese“ lesen: „Der Souveränitätsthese des französischen Staatsrechtlers Jean Bodin zufolge ist es absolut notwendig, dass der Fürst souverän ist, weil er sonst seine Amtsgewalt nicht optimal ausüben könne. Mit dieser These rechtfertigt Bodin den Absolutismus als ideale Staatsform.“ 2 Fruchtbarer als Schlussfolgerungen aus dem Wortlaut eines Begriffs zu ziehen ist die Frage, für welches Problem zu einem gegebenen Zeitpunkt ein neuer Begriff geprägt werden musste. Die Frühphase moderner Staatenbildung, die von Bodin reflektiert wird, enthält mindestens vier Momente. 3 Davon ist ein Moment tatsächlich die Heraushebung einer einzigen, unteilbaren, dem König zugeordneten Macht und die Beseitigung aller konkurrierenden fürstlichen, kirchlichen, ständischen, regionalen Machtansprüche. Wer nur dieses Moment der Souveränität sieht, wird sie mit einer absoluten und persönlichen Alleinherrschaft identifizieren.

Aber es gibt weitere Momente: Bodin stellt die gesetzgeberische Macht des Souveräns unter zwei höhere Gesetze – das göttliche Gesetz und das Naturgesetz. Darin machen sich schon die Anfänge der neuzeitlichen Öffnung des Weltbildes bemerkbar. Weiterhin gibt es eine eigene Sphäre, die als weitgehend eigenständig begriffen wird: die Familien, denen eine jeweils eigene Souveränität des – väterlichen – Familienoberhaupts zugeordnet wird. Hier kündigt sich die allmähliche Sphärentrennung zwischen Öffentlichkeit und Privatheit an. Bei Bodin ist die Herrschaft, die sich mit dem Begriff „souverän“ verbindet, nicht nur personale Herrschaft. Sie wird zu einem eigenständigen, von der Person des Herrschers unabhängigen rechtlich-institutionellen Komplex. 4

Souveränität umfasst auch einen sachlichen „Staatsapparat“ in Gestalt von Verwaltung, Gerichtswesen, stehendem Heer, gebauter Infrastruktur, systematischer Haushaltsführung. Hier kündigt sich die „Versachlichung der Herrschaftsformen“ (Max Weber) an. 5

Mit dieser Versachlichung ist nicht nur ein Wachstum des Staates verbunden, sondern auch eine räumliche Begrenzung. Die neue Hoheit beschränkt sich auf ein eindeutig begrenztes Territorium. Mit diesem Staatsbezug der Souveränität ist eine prinzipielle Relativierung von Herrschaft verbunden: Der neue Territorialstaat ist Staat unter Staaten. Die nach dem Westfälischen Frieden (1648) bezeichnete „Westfälische Souveränität“ kennt keine Superstaaten. 6

„Demokratie muss sich auf die Tätigkeit eines souveränen Staatswesens beziehen“

Diese Momente sind bei Bodin nur ansatzweise vorhanden. Aber sie gehören zur inneren Dynamik der politischen Konstellation, die sich in den folgenden Jahrhunderten unter dem Label „souverän“ entfaltet. Kernpunkt ist dabei die Bildung von staatlichen Einheiten, die aus verschiedenen Bauelementen zusammengefügt sind und sich als Ganzes deutlich von ihrer Umwelt abgrenzen (ohne zwangsläufig hermetisch abgeschlossen zu sein). Max Weber spricht von der rationalen „Staatsanstalt“, in der sich Herrschaft objektiviert. 7 Die Herausbildung einer absoluten Position, auf die alle Macht zuläuft und von der sie wieder ausstrahlt, ist Anstoß zu einer historisch neuen Formierung staatlicher Einheiten. Bei der Souveränität stehen „Höhe“ und „Einheit“ also in einem Wechselverhältnis. Auch der Übergang zur Demokratie setzt dieses Wechselverhältnis voraus. Erst musste die Institution aus Höhe und Einheit gebildet sein, bevor die Herrschaft sich auf das Volk erweitern konnte. Erst musste die Souveränität hergestellt sein, bevor der Volkssouverän möglich war. Nicht als Ausdehnung willkürlicher Alleinherrschaft auf eine Mehrheits-Willkür ist die moderne Demokratie eine Errungenschaft, sondern als Ausdehnung von Souveränität. Demokratie muss sich auf die Tätigkeit eines souveränen Staatswesens beziehen.

Umfang und Träger der Souveränität

Wenn man Souveränität mit „Tätigkeit“ in Beziehung setzt, geht man über einen bloßen Machtbegriff hinaus. Damit drückt Souveränität auch ein komplexeres Verhältnis als Selbstbestimmung aus. Das kann man am Beispiel des Sterbens eines Menschen verdeutlichen. Hier von „Selbstbestimmung“ zu sprechen, hat immer einen falschen, beschönigenden Beiklang, denn im Angesicht des Todes ist das „Selbst“ in einer sehr schwachen Rolle und von einem „Bestimmen“ kann nicht wirklich die Rede sein. Souveränität hingegen ist mit dieser schwachen Rolle kompatibel. Ihre Höhe kann mit sehr kleinen Freiheitsspielräumen auskommen und doch die Würde des Eigenen wahren. Diese Höhe ist kein Privileg für Mächtige. Aber sie gehört zum „aufrechten Gang“ und zur „Emanzipation“ der Menschen.

„Der Souverän kann vieles, nur weglaufen kann er nicht“

Zur Komplexität des „Souveränen“ gehört, dass sie sich nicht im Selbstbezug erweist, sondern in einem gegenständlichen Handeln. Das wird deutlich, wenn wir von großen beruflichen oder künstlerischen Leistungen sprechen: Ein Brückenkonstrukteur wird nicht insistieren, sein Bauwerk „selbstbestimmt“ konzipiert und errichtet zu haben. Die Souveränität, mit der er seinen Beruf ausübt, besteht darin, mit fremden Natur-Kräften und landschaftlichen Restriktionen umzugehen. Seine Souveränität liegt im Arrangement äußerer, fremder, oft auch überlegener Kräfte – nicht im freien Bestimmen. Ebenso wenig ist das Bestimmen beim Werk eines Komponisten, Regisseurs oder Schriftstellers das entscheidende Qualitätskriterium. Je mehr er einen komplexen, sperrigen Stoff zu beherrschen versucht, muss er sich auf ihn einlassen. Souveränität muss und kann Restriktionen akzeptieren, die nach dem Maßstab der Selbstbestimmung eine Verletzung darstellen würden.

An dieser Stelle ist es angebracht, den Blick auf ein generelles Merkmal der neuzeitlichen Welt auszudehnen. Es geht um die „exzentrische“ Position des Menschen, die die Moderne kennzeichnet. Die kulturphilosophischen Überlegungen, die – auf je besondere Weise – Sigmund Freud, Georg Simmel oder Helmuth Plessner anstellten, heben insgesamt das Merkmal hervor, dass der Mensch in der Moderne aus seiner vorher eingebildeten Zentralposition verdrängt wird. 8 In der neuen, exzentrischen Position der Menschen wäre „Selbstbestimmung“ nur zu haben, wenn man die Ansprüche auf Weltbezug reduziert und sich auf eine radikal verkleinerte Binnenwelt zurückzieht. Souveränität hingegen wäre auch in einer immer komplexeren Außenwelt erreichbar. Sie ist mit einer relativierten Position des Menschen kompatibel. Souverän zu sein, wäre sogar das eigentliche Maß der Freiheit in der Moderne – das, was die Menschen für ihr Handeln mit Recht anstreben und erwarten dürfen.

Ein wesentlicher Punkt kommt hinzu: Rein subjektiv, mit „Mut“ oder auch „Charisma“ ist Souveränität nicht zu haben. Sie ist keine rein anthropologische Größe. Sie braucht einen Träger, der räumlich und zeitlich über den Menschen – als Individuum oder als Gattungswesen – hinausgeht. Sie muss sich über wechselhafte Ereignisse hinweg und in unterschiedlichen Umständen bewähren. Daraufhin muss der Träger angelegt sein. Er muss ein rechtlich-institutionelles Gebilde sein: Die Souveränität kommt „juristischen Personen“ mit institutionellen Merkmalen zu und ist unabhängig von der besonderen Identität individueller Personen (oder ethnischer Kollektive). Nur dadurch wird sie delegierbar und kann repräsentativ ausgeübt werden. Er muss auch ein materielles Gebilde sein, ein räumlich verteiltes und zeitlich auf Dauer angelegtes Dispositiv: Verwaltung, Militär, Gerichte und Gefängnisse, gebaute Infrastrukturen, Wissensbestände, Vermögensbestände (Staatshaushalt).

Souveränität braucht also eigene, herausgehobene Einheiten. Das gilt auch außerhalb der politischen Sphäre. Schon Bodin sprach von einer Souveränität in der Privatsphäre, die durch Familien (Haushalte) gebildet wurde. Träger war also nicht einfach „die Gesellschaft“, sondern die qualifizierte Einheit des Haushaltes. Angesichts der inzwischen immens gewachsenen Wirtschaftstätigkeit muss man hier auch die Unternehmen anführen. Sie sind die souveränen Einheiten im Wirtschaftsleben, so wie es die Staaten im politischen Leben sind. Ihre Eigenständigkeit ist der eigentliche Garant für die Reichweite und Stetigkeit wirtschaftlichen Handelns. Erst in der Souveränität der Einheiten „Staat“, „Unternehmen“, „Haushalt“ entwickeln sich auch souveräne persönliche Eigenschaften. 9

Mit dieser Sichtweise rückt der Begriff der Souveränität in die Nähe des Eigentumsbegriffs, der property rights. Es geht um eine Zuordnungsregel, um Verantwortlichkeiten – nicht nur als alleiniges Verfügungsrecht, sondern auch als eindeutige Haftungspflicht. Der Souverän kann vieles, nur weglaufen kann er nicht. Souveränität ist ein Wertausdruck, der das Eigentum adelt und von einer bloßen Nutznießung unterscheidet. Der Unterschied zwischen Eigentümer und Besitzer veranschaulicht das. Der Besitzer kann in mancher Hinsicht über einen Gegenstand bestimmen. Aber souverän im Sinne von umfassender, strategischer Gestaltung und Verantwortung ist er nicht. 10 Genau um diese strategisch gestaltende und haftende Tätigkeit geht es auch bei der politischen Souveränität. Sie erweist sich nicht nur in Extremsituationen, sondern in einer besonderen Stetigkeit.

„Es ist keineswegs natürlich, dass Eigenverantwortung durch internationale Politikverflechtung abgelöst wird“

Mit dieser Sicht wird Souveränität anders konzipiert als in einer rein dezisionistischen Sicht, wie sie sich zum Beispiel bei Carl Schmitt findet. 11 Der Dezisionismus, der nur auf das Entscheiden blickt, ohne auf die notwendige „Höhe“ der Entscheidung (auf ihre Reichweite und Dauerhaftigkeit) einzugehen, rückt die Souveränität in die Nähe der Willkür. 12 Indem ich hier Souveränität an die institutionellen und materiellen Bedingungen eines Staatswesens knüpfe, lege ich nicht nur dem Dezisionismus, sondern auch der menschlichen Unmittelbarkeit des Selbstbestimmens Hürden in den Weg. Doch ist die Betonung dieser Hürden wichtig, wenn man sich mit der gegenwärtigen Unterschätzung von Souveränität auseinandersetzen will.

Ist Souveränität „überholt“?

In unserer Gegenwart wird der Eindruck erweckt, dass Souveränität für die heutige Welt ungenügend sei und neuere Konzeptionen des Politischen ein irgendwie geartetes „Mehr“ zu bieten hätten. Typisch für dieses Argumentationsmuster ist die Behauptung, die Themen der heutigen Politik seien grenzüberschreitend und deshalb wäre es ganz natürlich, dass Eigenverantwortung durch internationale Politikverflechtung abgelöst würde. Dieses Argument unterscheidet nicht zwischen zwei Phänomenen: Ein Staat kann intensive Außenbeziehungen unterhalten und diese dennoch souverän gestalten – mit der Möglichkeit, Vertragsbindungen wieder aufzulösen. Wenn er allerdings zum Protektorat übergeordneter Mächte geworden ist, gilt das nicht mehr. Ein Land wie Großbritannien, das ausgesprochen starke globale Beziehungen unterhält, wird man trotzdem ohne Zögern als „souverän“ bezeichnen. 13 Allerdings ist nicht zu bestreiten, dass Souveränität heute vielfach umgangen wird. Dies geschieht oft in der Form von einzelnen Vorgaben und Auflagen, die mit der Mitgliedschaft in internationalen und supranationalen Organisationen verbunden sind. Diese Vorgaben können – insbesondere in der Sozial- und Umweltpolitik – Anforderungen stellen, die die Handlungsmöglichkeiten eines Staates übersteigen und ihn von ständigen Zuwendungen aus fremder Hand abhängig machen. So wird die Einheit eines Staates aufgebrochen. Dies ist insbesondere bei der „Rettungspolitik“ in der Schuldenkrise deutlich geworden, die durch einen Tausch „Finanzhilfen gegen Reformauflagen“ die Eigenverantwortung von Staaten (notfalls auch in Form einer Staatsinsolvenz) umgingen.

Die Politik der Gegenwart ist über weite Strecken durch eine Art Tausch gekennzeichnet: Leistungen werden durch Zuwendungen motiviert. Legitimität wird durch sofortige Zugewinne hergestellt. Einschnitte werden mit Hilfsgeldern verbunden, „Fordern und Fördern“ ist ein geflügeltes Wort. Zum Tausch gehören nicht nur materielle Dinge, sondern auch Machtbeteiligung (sog. „Einbeziehen“ von Bürgergruppen). Die Logik des Tausches lebt dabei immer von relativen schnellen Kompensationen, vom kurzfristigen Ausgleich. Sie ist ein „Fahren auf Sicht“, sie kommt ohne strategische Höhen aus (und bekommt bei längeren Durststrecken Schwierigkeiten). Politik ist hier eher Verteilung und Verwaltung („Management“). Dies Modell braucht und kennt nicht die Höhe des Souveräns. An seine Stelle ist eine milde, aber bis ins einzelne gehende Vormundschaft getreten. Sie greift ständig steuernd ein und ist nie abwesend. Sie muss immer neue Themen der Verteilung finden, Lösungspakete schnüren, Netzwerke pflegen und immer wieder mit frischem Geld für Liquidität sorgen. Sie muss die Dinge im Fluss halten und den Eindruck von Dynamik erwecken.

Aber ist diese Politik als ein „Mehr“ zu beschreiben, das die Komplexität moderner Souveränität noch überbietet und insofern tatsächlich „überholt“? Aus institutioneller Sicht wäre eher von einem Verlust – von einem „Weniger“ – zu sprechen. Denn die grenzüberschreitende Politik mit ihren „Gipfeln“ und „Paketlösungen“ sieht zwar groß (weiträumig) aus, besteht aber aus sehr kleinen Bausteinen. Jeder Lösungsschritt muss einzeln erkauft werden. Es gibt keinen ganzen Weg mehr, den sich ein Land als eigene Geschichte zurechnen könnte. Damit geht das große Motiv der Souveränität (das auch das Motiv der Property Rights ist) verloren. Die neue Politik bedeutet einen Verlust von grundlegenden institutionellen Ressourcen.

„Mit der Politik des billigen Geldes ist eine kontinuierliche Ersatzpolitik entstanden“

Man müsste hier eventuell auch von einer Ersetzung politischen Handelns durch Verwaltungshandeln sprechen. Denn die Maßnahmen beruhen auf den sekundären Mitteln, die einer Verwaltung zur Verfügung stehen. Das kann in manchen Situationen angemessen sein. Aber wenn sie zum Politikersatz aufgebläht werden, wird es problematisch. Wenn die EU inzwischen mit Hilfe sogenannter „Richtlinien“ – wie der vielzitierten „Ökodesign“-Richtlinie – weitgehend in die Realität der Mitgliedsländer eingreift, ist das der Fall. Ebenso bei der Rettungspolitik unter Umgehung der zwischen den Staaten geschlossenen EU-Verträge (No-Bail-out-Regel). Mit der Politik des billigen Geldes, wie sie inzwischen von der EZB betrieben wird, ist eine kontinuierliche Ersatzpolitik entstanden. Max Weber hat in diesem Sinn die deutsche Politik zu Beginn des 20. Jahrhunderts als „Beamtenherrschaft“ (ein Ersetzen von staatspolitischer Führung durch Verwaltungsdenken) charakterisiert und kritisiert. Die suprastaatlichen Ausmaße, die dieses Phänomen heute bekommen kann, konnte Weber noch nicht voraussehen. 14

Die Ersetzung eigenverantwortlicher Einheiten durch ein Netz kleiner Regeln und Tauschgeschäfte, die die Herausforderungen der Moderne zu mildern versprechen, ist eine inzwischen fest verwurzelte Realität. Eine durchaus verführerische Realität, weil sie neben materiellen Zuwendungen auch eine lebensnahe, kleinteilige Bürgerbeteiligung und ein ständiges Mitreden der Gesellschaft in Aussicht stellt. Die Ersatzpolitik kommt nicht autoritär daher, sondern freundlich, kommunikativ, dienstbar, bisweilen ironisch-flapsig – sie tritt als „coole“ Verwaltung auf.

Demgegenüber erscheint die Lösung „Souveränität“ dann oft als starre, dürre Ordnung und als hohle statisch-konservative Sicherheitsarchitektur. Bei näherer Betrachtung ist sie freilich mehr. Sie ist eine Arbeitsform und sie ist ein Entwicklungsmodell. Da sie nicht auf kurzfristigen, kleinen Zuwendungen basiert, kann sie größere Bestände aufbauen und als Hebel einsetzen. Sie kann auch längere Durststrecken aushalten. Im Gesamtmaßstab der neuzeitlichen Geschichte ist Souveränität ziemlich erfolgreich. Das, was man als europäischen Aufbruch in die Neuzeit und als westliche Öffnung der Welt bezeichnet, wurde von diesem Entwicklungsmodell geleistet. 15

Das gilt auch aktuell: Die heutige Welt ist durch eine wachsende Zahl souveräner Staaten gekennzeichnet, Souveränität ist im Lauf des 20. Jahrhunderts auf allen Erdteilen heimisch geworden. Es ist also wichtig, dieses Modell in seinem vollen Gehalt präsent zu halten und damit die gegenwärtige Politikform des „kleinen Tauschs“ unter Konkurrenzdruck zu setzen. Der Anschein der Alternativlosigkeit trügt, die Stärken der Souveränität sind nicht widerlegt.