23.06.2016

Freies Europa statt EU

Essay von Gerd Held

Titelbild

Foto: Rama via WikiCommons (CC BY-SA 2.0 FR / bearbeitet)

Es gibt keine Souveränität bei der Regelung der Zuwanderung mehr, kein Haushaltsrecht, keine demokratisch kontrollierten Gemeingüter. Mit dem Brexit taucht die Selbstbestimmung wieder am Horizont auf.

Die Volksabstimmung über einen „Brexit“ ist nicht die erste in der jüngeren Geschichte Europas. Schon am 5. Juni 1975, also vor ziemlich genau 41 Jahren konnten die Briten über einen Austritt aus der damaligen Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG), der man 1973 unter Edward Heath beigetreten war, entscheiden. Eine sehr deutliche Mehrheit von 67% der Wähler stimmte damals für den Verbleib in der EWG. Doch damals war die Ausgangssituation anders. Thomas Kielinger schreibt in der „Welt am Sonntag“ vom 24. Januar 2016: „Anders als heute fehlte es den Briten damals an nationalem Selbstvertrauen, die Arbeitslosigkeit war hoch, die Wirtschaft schwach, Europa wirkte wie eine Weltmacht der Zukunft, der ‚fear factor‘, die Angst vor Isolation ließ die Menschen für den Regierungsplan votieren. Entsprechend standen die Wirtschaftskapitäne fast komplett hinter dem Verbleib in der EWG, auch Massenblätter wie ‚Daily Mail‘ oder der ‚Daily Express‘, beide heute führende Gazetten der Euroskepsis, schworen auf die europäische Zukunft der Insel.“

Etwas hat sich also geändert. Kielinger schaut dabei besonders auf die britische Seite. Großbritannien steht heute stärker und selbstbewusster da als 1975. Das heißt nicht, dass es nicht zahlreiche Probleme gäbe. Aber die Briten haben in den vergangenen Jahrzehnten, angefangen mit der Regierung Thatcher, einschneidende Reformen akzeptiert und erhebliche soziale Konfrontationen durchgestanden. Das ist die britische Seite. Was die europäische Seite betrifft, gibt es ebenfalls eine bedeutende Änderung. Das europäische Gemeinschaftsprojekt hat sich grundlegend gewandelt. Das Europa des Jahres 2016 ist etwas ganz anderes als das Europa von 1975.

Drei Phasen des europäischen Projekts

Die europäische Einigung war kein linearer Prozess, sondern hat fundamentale Wandlungen durchgemacht. Für die Zeit seit dem 2. Weltkrieg kann man drei verschiedene Phasen unterscheiden:

  1. Eine erste Phase, in der die Versöhnung der Nationalstaaten und sektorale Gemeinschaftsbildungen (Montanindustrie) geschahen. Zwar gab es einen schwärmerischen Diskurs über die Vereinigten Staaten von Europa, aber die Stärke dieser Zeit bestand vor allem in einer gegenseitigen, bilateralen Neu- und Wiederentdeckung der Nationen. Hier wurde die deutsch-französische Freundschaft (wieder-)geboren, aber auch die Beziehungen zu Großbritannien, zu den Niederlanden, zu Italien und natürlich zu den USA auf neue Grundlagen gestellt. Es war auch die Zeit der Partnerschaften von Städten, Sportvereinen, Orchestern und vielen anderen Zivileinrichtungen.
  2. Eine zweite Phase, die vor allem die 60er, 70er und 80er Jahre prägte, war multilateral, aber sie beschränkte sich auf eine Begleitung und Gestaltung eines gemeinsamen Marktes. Das europäische Projekt war eine Wirtschaftsgemeinschaft, bei der Harmonisierungen der Normen vorgenommen wurden, ohne dass ein gleiches Anspruchsniveau anvisiert wurden. Auf dieser Basis fanden die Nord-Westerweiterung und die Süd-Erweiterung statt, die EWG wurde zur EG. Sie entwickelte bestimmte Ausgleichsfonds (Agrarfonds, Regionalfonds), aber keinen umfassenden Ausgleich. In dieser Phase war die europäische Ordnungsidee öffnend. Wer für liberale Weltoffenheit war, setzte auf die EG als Türöffner gegen Blockaden und als Verbündeten beim Abbau von Privilegien.
  3. Die dritte (gegenwärtige) Phase begann mit den 90er Jahren und kann als Replik auf die „Wende“ in Osteuropa verstanden werden; insbesondere sollte die Vereinigung Europas auch die deutsche Wiedervereinigung „überholen“. Erst jetzt standen staatliche Kernaufgaben auf der Agenda der europäischen Vergemeinschaftung. Das Thema der sozialen Gleichheit wurde zum neuen Großthema, auch das Thema eines Upgrading ökologischer Normen. Die sogenannte „Lissabon-Strategie“ versuchte eine einheitliche Steuerung von Wissenschafts- und Technologieentwicklung. Die Währungsunion und das Schengen-Abkommen erfassten Aufgaben, die bisher als Insignien der Souveränität galten. Die EU-Kommission und der Europäische Gerichtshof begannen systematisch, durch Verordnungen und Urteile in die Mitgliedsstaaten hineinzuregieren. In dieser Phase begannen dann die Schuldenkrise und die Migrationskrise, die zeigten, dass die neue Integrationsform „EU“ sichtlich überfordert war. In ihrem Rahmen konnten die Krisen nur verschleppt werden.

Die zunehmende Europaskepsis ist eine Antwort auf diese letzte Phase – sie stellt nicht alles in Frage, was seit dem Zweiten Weltkrieg geschaffen wurde. Die Tatsache, dass in diesem Juni 2016 ein EU-Austritt Großbritanniens zur realen Möglichkeit geworden ist, gehört dazu. „Die EU ist – anders als 1975 – kein Ziel der Bewunderung und des Neides mehr“, schreibt Thomas Kielinger. Hier spricht nicht eine verwöhnte Klientelgesellschaft, die sich über zu wenig Zuwendung beklagt. Es ist der Widerspruch einer recht unabhängigen, freiheitsliebenden Nation, der sich an den zunehmend illiberalen Tendenzen der europäischen Integration entzündet.

Doch bis heute gibt es keine offene Diskussion über die Richtungsentscheidung, die dem Gebilde „Europäische Union“ zugrunde liegt. Es wird geleugnet, dass in der europäischen Politik eine Wende stattgefunden hat. Die EU wird einfach mit „der“ europäischen Einigung oder gar mit „Europa“ gleichgesetzt. Sie soll das natürliche Ergebnis eines alternativlosen Europaprozesses seit dem 2. Weltkrieg sein. Sie soll alle historischen Errungenschaften des Rechts, des zivilisatorischen Fortschritts, der Aufklärung gleichsam in sich aufgesogen haben. Und derjenige, der das spezifische Konstrukt „EU“ kritisiert, würde folglich anti-europäisch sein.    

Ohne staatliche Begrenzung wuchert die Politik

Die heutige Gestalt der „EU“ ist durch ein Spezifikum der europäischen Konstruktion geprägt: Es gibt keine wirkliche Legislative, sondern die gemeinsamen Einrichtungen sind vorrangig administrativer und judikativer Art. Der ehemaliger Verfassungsrichter Dieter Grimm hat dies in dem Buch „Die Zukunft der Verfassung“ (Band II, Frankfurt 2012) präzise belegt. So ist es dazu gekommen, dass die EU-Kommission und der Europäische Gerichtshof ihre Einflussfelder auf eigene Faust ausdehnen konnten. Denn auf der europäischen Ebene bewegen sie sich außerhalb eines staatlichen Rahmens. Sie beanspruchen Gestaltungsrechte, die einer Verfassungsgebung gleichkommen – jedoch ohne die Einbindung in eine staatliche Form.

„Es gibt keine völkerrechtlichen Verträge mehr, die Staaten souverän eingehen und wieder aufkündigen können.“

Grimm vermutet, dass diese spezifische Konstellation dazu führt, dass die im Rahmen der Nationalstaaten gebildeten sozialen Schutzrechte „neoliberal“ abgebaut werden. Dass die Konstellation also deregulierend wirkt. Aber viel logischer ist, dass die staatlich ungebundenen Mächte der Administration und der Judikative dazu neigen, eigene europaweite Schutzbestände aufzubauen. Dadurch gewinnen sie ein viel größeres Betätigungsfeld als bei einer Deregulierung. Und sie können als Schutzmächte eigene Klientel aufbauen. Da sie nicht einem Parlament gegenüberstehen, das die Steuerzahler vertritt und den Ausgaben Grenzen setzt, werden sie die nationalen Schutzregelungen zu übertreffen suchen. Und so ist es auch tatsächlich, wenn man die immens gewachsene Interventions-Praxis der EU-Kommission und des Europäischen Gerichtshofs betrachtet.

Das europäische Projekt hat sich in der Gestalt „EU“ in eine riesige, omnipräsente Regulationsmaschine verwandelt, und zwar aus sekundären, der Legislative nachgeordneten Mächten des modernen Staates. Sie ist eine Sekundärformation, die sich auf nationenübergreifender Ebene gebildet hat. Sie ist substaatlich und suprastaatlich zugleich.

Wo eine solche Entstaatlichung der Politik stattfindet, wird die Demokratie ausgehebelt. Udo di Fabio, Professor für Öffentliches Recht an der Universität Bonn und ehemaliger Verfassungsrichtet schreibt in einem längeren Beitrag für die FAZ vom 23. Mai 2016: „Schon früh hat ein Teil der Rechtswissenschaft versucht, der Entwicklung vorzugreifen und die völkerrechtliche Souveränität der Staaten über das faktisch beobachtbare Maß hinaus zu relativieren, sei es gegenüber dem Unionsrecht, sei es zugunsten eines Vorrangs universeller Menschenrechte. Dabei wird der Idee der Volkssouveränität ihre Funktionslosigkeit bescheinigt oder ihr lediglich antiquarischer Wert zugemessen.“

„Das alles ist keine von Ferne drohende Gefahr, sondern ein schon weit fortgeschrittener Prozess.“

Im Ergebnis wird so die parlamentarische Demokratie in den Dienst genommen für ein häufig unbestimmtes Europa- und Weltrecht in der Hand von engagierten Interpreten, die sich keiner Wahl stellen müssen.“ Di Fabio beschreibt einen Prozess der Staatsauflösung, der die Demokratie zur Farce macht. Wo entscheidende Größen durch globale Verflechtungen im Voraus festgelegt sind, verliert der Begriff des Staatsvolks als bestimmender Größe, seinen Sinn. Die Demokratie verliert ihre Gegenstände. Es gibt keine völkerrechtlichen Verträge mehr, die Staaten souverän eingehen und wieder aufkündigen können.

Innerstaatlich gibt es keine Gemeingüter (commons) mehr, deren Zugang und Nutzung ein Staatsvolk vermittels Parlament und Regierung gesetzlich regelt – seien es Verkehrsinfrastrukturen, Sozialversicherungen, Sicherheit im öffentlichen Raum, Bildungsbestände und vieles mehr. Es gibt keine Souveränität bei der Regelung der Zuwanderung mehr, und die Öffnung und Schließung der Landesgrenzen wird von der Zustimmung äußerer Mächte abhängig gemacht. Es gibt keine demokratische Verfügung über den Staatshaushalt und den Grad der Staatsverschuldung mehr. Das Haushaltsrecht als zentrales Recht des Parlaments wird durch die Geldpolitik der Zentralbank ausgehebelt. Das alles ist keine von Ferne drohende Gefahr, sondern ein schon weit fortgeschrittener Prozess. Und auch die selbsternannten „engagierten Interpreten“, die Udo di Fabio erwähnt, sind schon dabei, sich an die Stelle des Staatsvolks zu setzen.

„Taking back control“

Es liegt daher auf der Hand, dass eine Opposition gegen diese neue Übergriffigkeit der Politik sich im Namen der Freiheit formieren wird. Ebenso verständlich ist, dass diese Opposition sich auf die bestehenden Verfassungsstaaten und ihre parlamentarische Legislative beziehen muss. Gegen das Ausufern der Politik braucht die Freiheit die mäßigende Macht der Gesetze. Eine institutionell begründete EU-Skepsis steht daher in der guten Tradition des Verfassungsdenkens im politischen Liberalismus. In der britischen Austrittskampagne heißt das „Taking back control“.

Aber nicht alle Länder entwickeln gegenwärtig eine so starke Tendenz der Selbstbehauptung wie Großbritannien. In manchen Ländern entwickelt sich gegenwärtig eine stärkere Neigung, im Schatten der EU-Maschine ihr Heil zu suchen. Dabei geht es weniger um den Unterschied zwischen „kleinen“ und „großen“ Nationen, sondern mehr um den Grad, in dem sich bestimmte Länder an Subventionen und an einen Klientenstatus gewöhnt haben. Der Fall Griechenland, das sich parallel zur Herausbildung des Systems „EU“ zum gescheiterten Staat entwickelt hat, zeigt das.

„So wird das Votum nicht nur Folgen für Großbritannien haben, sondern auch für Gesamteuropa.“

Aber vielleicht noch erhellender ist ein Vergleich Großbritanniens mit Frankreich, der anderen großen westeuropäischen Nation. Frankreich war ganz wesentlich an der Wende zum EU-System in den 1990er Jahren beteiligt und versteht sich heute – zusammen mit Deutschland – als Kern dieses Systems. Zugleich hat unser Nachbarland nie eine Phase einschneidender innerer Reformen geschafft, weder unter Mitterrand, noch unter Chirac oder Sarkozy. Heute ist es, im Gegensatz zu Großbritannien, ein blockiertes Land. Wenn die Briten am 23. Juni über ihre weitere EU-Mitgliedschaft entscheiden, werden sie vielleicht auch einen Blick auf Frankreich werfen und sich fragen: Wollen wir uns auf diesen Weg begeben?

Die Brexit-Entscheidung markiert tatsächlich eine Wegscheide. Sie wird, so oder so, eine weitere Dynamik auslösen. Mit einem „Ja“ zur EU-Mitgliedschaft wird sich Großbritannien definitiv auf ein Mitschwimmen bei der Bildung eines kontinentaleuropäischen Blocks einlassen. Das Immer-Enger-Vereint wird dadurch eine neue Unwiderstehlichkeit bekommen. Hingegen wird mit einem EU-Austritt ein bedeutender, unabhängiger politischer Pol in Europa entstehen. Er kann dazu beitragen, dass die europäischen Verhältnisse insgesamt wieder durch eindeutig definierte und frei geschlossene zwischenstaatliche Verträge geregelt werden. So wird das Votum nicht nur Folgen für Großbritannien haben, sondern auch für Gesamteuropa. Ein Brexit könnte eventuell eine schrittweise Wende weg von dem Wuchergebilde „EU“ und hin zu einer neuen, freieren Phase der europäischen Zusammenarbeit einleiten.