03.07.2023
Teurer Subventionsdeal
Intel baut eine hochsubventionierte Chipfabrik in Deutschland. Solche Einzelfälle mit Unsummen zu fördern, birgt Risiken. Außerdem wird der Standort selbst dadurch nicht unbedingt attraktiver.
Intel hat nach langem Hin und Her bekannt gegeben, (wie ursprünglich sowieso geplant) in Deutschland eine Chipfabrik zu errichten. Vorausgegangen war dieser Entscheidung ein Spiel, das man ungestraft als Subventionspoker bezeichnen kann. Erst nachdem die Regierung ihre ursprüngliche Zusage von 6,8 Milliarden Euro auf knapp 10 Milliarden Euro erhöht hatte, wurde der Bau der Fabrik bestätigt. Damit trägt der Steuerzahler fast 60 Prozent der insgesamt 17 Milliarden Euro teuren Investition.
In der neuen Fabrik sollen ca. 3000 neue Arbeitsplätze entstehen, womit rechnerisch jeder dieser Arbeitsplätze mit rund drei Millionen Euro subventioniert wird. Während Wirtschaftsverbände und auch der Bundesfinanzminister von diesem Vorgang weniger begeistert sind, verteidigt insbesondere der Kanzler die Entscheidung als Schritt hin zu mehr Unabhängigkeit der EU und Deutschland von Drittländern, sprich China. Vermutlich träumt der Kanzler schon von einer eigenen deutschen Chipproduktion, genau wie der Wirtschaftsminister, der gerne die heimische Solarindustrie wiederbeleben möchte. Was ist nun aber zu dem Deal zu sagen? War es ein kluger Schachzug oder eher ein Milliardengrab? Schlussendlich kann man das erst in einigen Jahren sagen, aber trotzdem fallen an dem „Deal“ mehrere Aspekte auf.
Die Signalwirkung
„Niemand ist eine Insel“ lautet der Titel eines bekannten Buchs von Johannes Mario Simmel. So verhält es sich auch mit der Entscheidung der Bundesregierung, dem Druck von Intel nach mehr Subventionen nachzugeben. Denn dieses Verhalten sendet sowohl ein Signal an Intel als auch an andere Unternehmen aus. Faktisch hatte Intel bereits eine Zusage zur Errichtung der Fabrik mit deutlich weniger Subventionen gegeben. Nun hat sich zwischenzeitlich die Weltlage verändert, und vor allem die USA versuchen neuerdings, Unternehmen mit hohen Subventionen in das eigene Land zu locken. Ob Intel wirklich vorhatte, lieber in den USA zu investieren oder nicht, ist hier erst einmal zweitrangig. Fakt ist aber, dass Intel an die Bundesregierung herantrat und zu verstehen gab, dass es die geplante Investition nur tätigen würde, wenn die Subventionen entsprechend erhöht werden würde. Sprich: Man hat versucht, die Regierung ein wenig zu erpressen. Wie wir nun wissen, ist diese Strategie aufgegangen.
„Am Ende übernimmt der Steuerzahler faktisch den größten Teil des Risikos der beteiligten Unternehmen, während diese die Gewinne einstreichen.“
Was ist die Folge? Nun, offensichtlich hat die Regierung Intel jetzt einen starken Anreiz gegeben, bei anderen Projekten das Ganze nochmal zu probieren. Das Ganze könnte dann doppelt teuer werden. Zum einen, weil Intel grundsätzlich mit einer höheren Forderung einsteigen kann (und den letzten Deal als Referenzpunkt – oder verhaltensökonomisch gesprochen als Anker – benutzt) und im Nachgang auch noch mit Verweis auf die Subventionen anderer Staaten die Forderung weiter erhöhen kann.
Das gilt auch für andere Unternehmen. Diese konnten beobachten, wie die Regierung in diesem Fallbeispiel gehandelt hat und werden ihr Verhalten entsprechend anpassen. Unternehmen werden also versuchen, eine möglichst hohe Subvention für etwaige Investitionen zu erhalten. Womit wir wieder bei Simmel wären. Denn auch andere Staaten, die Subventionen anbieten, werden früher oder später auf dieses Handeln reagieren. So setzt sich unter Umständen ein sehr unguter ‚Wettlauf‘ unter Staaten in Gang, wer die meisten Subventionen zahlt. Am Ende übernimmt der Steuerzahler faktisch den größten Teil des Risikos der beteiligten Unternehmen, während diese die Gewinne einstreichen. Dieses Verhalten, dass in der Ökonomie als Rent-Seeking bekannt ist, schadet am Ende der Allgemeinheit, da Unternehmen ihrem originären Zweck nur noch eingeschränkt nachkommen.
Ihre Aufgabe ist es nämlich, sich dem Markt zu stellen und sich dort durch regelmäßige Innovation und Produktivitätssteigerung gegen Konkurrenten durchzusetzen. Nur dieser Wettbewerb stellt sicher, dass es neue innovative Produkte gibt. Wenn Unternehmen aber nicht mehr gezwungen sind, sich der vollen Härte des Wettbewerbs auszusetzen, werden sie weniger von dieser nötigen Innovation zeigen und damit werden auf längere Sicht alle verlieren.
Nun kann man natürlich einwenden, dass es für den Steuerzahler auch einen positiven Output gibt, nämlich dass hier Arbeitsplätze geschaffen werden. Das ist korrekt. Die Frage ist hier aber, ob der Nutzen die Kosten rechtfertigt. Wenn es 3 Millionen Euro kostet, einen neuen Arbeitsplatz zu schaffen, dann könnte für die lächerliche Summe von 7,6 Billionen Euro die gesamte Arbeitslosigkeit in Deutschland beseitigt werden. Das entspricht grob dem 16-fachen Bundeshaushalt 2023. Jeder mag selbst entscheiden, ob ihm das die ganze Sache wert ist.
„Wenn es 3 Millionen Euro kostet, einen neuen Arbeitsplatz zu schaffen, dann könnte für die lächerliche Summe von 7,6 Billionen Euro die gesamte Arbeitslosigkeit in Deutschland beseitigt werden.“
Vielfach wird auch argumentiert, dass Unabhängigkeit von, sagen wir mal, nicht 100-prozentig zuverlässigen Drittstaaten ein Wert an sich ist und das Europa im Allgemeinen und Deutschland im Speziellen unabhängiger werden müssen. Dieses Argument enthält allerdings einen grundsätzlichen Denkfehler (siehe unten). Außerdem sollte sich eine Regierung schon die Frage stellen, warum ein Unternehmen sich vor Ort ansiedeln will. Weil man es „besticht“ oder weil es in dem jeweiligen Land sehr gute Bedingungen (z.B. Fachkräfte, Infrastruktur, funktionierendes Rechtssystem etc.) vorfindet? In diesen Bereichen gibt es sicherlich die eine oder andere Stelle, wo ein paar Milliarden besser aufgehoben wären.
Das Risiko
Kommen wir nochmal auf die Verlagerung des Risikos vom Unternehmen auf die Bürger zu sprechen. Dieser Vorgang kostet den Steuerzahler nicht nur Geld, sondern verändert auch die Risikowahrnehmung der Unternehmen. Denn diese können jetzt aufgrund des ‚geschenkten Geldes‘ ein höheres Risiko eingehen, also sie es ohne Subvention tun würden, da es sich ja nicht um das eigene Geld handelt. Eine Wirkung, die in der Verhaltensökonomie als House Money Effect bekannt ist. Worin liegt das Problem? Diese erhöhte Risikobereitschaft motiviert Unternehmen dazu, zusätzliche Fabriken zu errichten – das Risiko ist ja künstlich gesenkt –, um größere Mengen an Produkten herzustellen in der Hoffnung, diese auch zu verkaufen. Doch auch bei einem aktuell begehrten Produkt wie Mikrochips besteht nur eine begrenzte Nachfrage. Und hier liegt auch das Problem. Wenn durch den im ersten Abschnitt beschriebenen Subventionswettlauf immer mehr Staaten die Industrie subventionieren, werden auf Dauer Überkapazitäten entstehen. Das führt dann zu einem Überangebot und damit zu einem Preisverfall. Dieser macht aber die Fabriken unprofitabler. Die Konsequenz wäre ein Rückbau der Kapazitäten, sprich eine Schließung von Fabriken.
Bei dieser Entscheidung sind dann aber nicht die Investitionskosten entscheidend (die sowieso künstlich niedrig waren), sondern die Kosten, die bei der Produktion selbst entstehen. Zu nennen wären hier z.B. Lohnkosten, Steuern und Energiepreise. Allesamt Faktoren, die in Deutschland nicht gerade konkurrenzlos günstig sind. Dem gegenüber stehen natürlich Vorteile wie etwa gut ausgebildete Arbeitskräfte und eine auf einem gewissen Niveau funktionierende Infrastruktur. Ob das allerdings reicht, darf bezweifelt werden, denn wenn es sich hier um große Wettbewerbsvorteile handeln würde, hätten sich die Unternehmen ja auch ohne Subventionen längst angesiedelt.
Sehen wir uns jetzt noch das Argument von Kanzler Scholz an, dass die Existenz einer europäischen Chipproduktion Deutschland unabhängiger von Drittstaaten macht. Wir unterstellen hier, dass oben beschriebener Effekt nicht eintritt und die Fabrik in Deutschland weiter besteht. einem Stopp der Chiplieferung aus außereuropäischen Drittstaaten
„Der Standort einer Produktionsanlage bestimmt noch lange nicht den Verkaufsort.“
Was passiert, wenn es zu einer Verknappung der Mikrochips kommt? Vielleicht, wenn auch nicht realistischer Weise, kommt es zu einem Stopp der Chiplieferung aus außereuropäischen Drittstaaten. Möglicherweise, das wäre schon wahrscheinlicher, war die Gegenbewegung auf die oben beschriebene Kapazitätsausweitung zu groß oder es gibt Probleme mit den Lieferketten etc. Die Konsequenz einer solchen Entwicklung wäre in jedem Fall, dass die Preise für die Mikrochips steigen, da dieses Gut ja knapp ist. Das bringt die Hersteller in die für sie angenehme Position, dass sie teilweise den Preis, aber auch den Käufer selbst bestimmen können. Und wer wird das sein? Genau, derjenige, der am meisten zahlt. Nur weil eine Fabrik in einem bestimmten Land steht, bedeutet das (zumindest in der westlichen Welt) nicht, dass es seine Produkte auch nur – oder bevorzugt – an Abnehmer aus diesem Land verkauft. Um ein Beispiel zu geben: Die Bekleidungsindustrie produziert hauptsächlich in Ländern mit niedrigen Lohnkosten wie etwa Bangladesch oder Vietnam. Sie verkaufen ihre Produkte aber weltweit. Nun gibt es hier eher weniger Mangel, aber das Prinzip ist dasselbe. Der Standort einer Produktionsanlage bestimmt noch lange nicht den Verkaufsort. Das Argument des Kanzlers steht also auf tönernen Füßen.
Womit nicht grundsätzlich gegen eine Ansiedlung von wichtiger Industrie in Deutschland argumentiert werden soll. Allerdings zeigt sich auch hier wieder, dass deutsche Politik leider dazu neigt, sich in Kleinigkeiten und Einzelfällen zu verlieren, anstatt eine konsequente Gesamtstrategie aufzusetzen. So ist diese Entscheidung in keine Strategie eingebettet, die dazu dienen soll, Deutschland als Wirtschaftsstandort attraktiver zu machen. Vergleicht man das z.B. mit der Subventionspolitik der USA, wird der Unterschied deutlich. Diese ist konsequent und allgemein darauf ausgerichtet Unternehmen zur Ansiedlung zu motivieren, ohne dass es eine spezielle Einzelfallregelung gibt. Um nicht falsch verstanden zu werden: Die Subventionspolitik der USA muss man u.a. aus den oben genannten Gründen nicht grundsätzlich für gut halten. Vielmehr zeigt sich bereits, wie der beschriebene Subventionswettlauf in Gang kommt. Nichtsdestotrotz ist der Ansatz der Vereinigten Staaten deutlich besser durchdacht als die deutsche Kleinkrämerei.
Fazit
Der Bau der Chipfabrik ist ein Abenteuer mit hohen Kosten für den Steuerzahler und ungewissem Nutzen. Anstatt den Subventionswettlauf weiter anzuheizen, wäre es besser die Rahmenbedingen für Unternehmen in Deutschland und Europa zu verbessern, um entsprechend attraktiv zu sein. Manche davon, wie etwa Bürokratieabbau, würden einfach nur etwas guten Willen erfordern und für die, die etwas kosten, wären die Subventionsmilliarden besser ausgegeben worden.
