26.04.2021

Deutsche Normen für die Welt?

Von Alexander Horn

Das Lieferkettengesetz gibt Konzernen und NGOs noch mehr Macht zur globalen Durchsetzung ihrer Interessen sowie hiesiger Umwelt- und Sozialnormen. Das unterminiert Demokratie in Entwicklungsländern.

Letzte Woche warben Bundesentwicklungsminister Gerd Müller (CSU) und Bundessozialminister Hubertus Heil (SPD) im Bundestag für die Verabschiedung des gemeinsam von ihnen eingebrachten Lieferkettengesetzes. Es gebe eine Verantwortung Deutschlands, die Globalisierung „fair und menschlich“ zu gestalten. Sie beruhe darauf, dass Deutschland wie kein anderes Land von der arbeitsteiligen Weltwirtschaft profitiere, so Heil. In Ländern wie Äthiopien, mit denen Deutschland intensive Handelsbeziehungen habe, herrschten teilweise Arbeitsbedingungen wie in der hiesigen „frühkapitalistischen Hölle“ vor 150 Jahren. Weltweit würden 25 Millionen Menschen in Zwangsarbeit ausgebeutet, 152 Millionen Kinder seien Opfer von Kinderarbeit, und die Schädigung der Umwelt sei in internationalen Lieferketten noch immer oft „Teil des Geschäftsmodells“.

Müller, seit 2013 Bundesentwicklungsminister, prangert schon seit langem an, dass in weniger entwickelten Ländern zu Lasten der Natur und der Menschen für unseren Wohlstand gewirtschaftet werde. Dabei ging er auch mit der globalen Textilindustrie hart ins Gericht. Obwohl das 2014 vermarktete Weltmeistertrikot der deutschen Fußball-Nationalmannschaft mit seinen vier Sternen damals 84 Euro kostete, bekäme „die Näherin in Bangladesch 15 Cent“ dafür. Es gebe keinen Arbeitsschutz, und bei Schwangerschaft folge die sofortige Kündigung. Kinder bearbeiteten barfuß Leder in der Chemiebrühe, damit die reichen Länder an billige Lederhosen kämen. Zehn Jahre später stürben sie daran. „Wir brauchen ökologische und soziale Mindeststandards“, bekräftigte er schon damals.

Müller ließ Taten folgen. Als Reaktion auf die tödlichen Unfälle in Textilfabriken in Bangladesch und Pakistan initiierte er 2014 das „Bündnis für nachhaltige Textilien“, an dem sich Unternehmen und Verbände, NGOs, Gewerkschaften und die Bundesregierung beteiligen. 2019 rief er das staatliche Textilsiegel „Grüner Knopf“ ins Leben. Die Produkte freiwillig teilnehmender Unternehmen wie T-Shirts, Bettlaken oder Rucksäcke müssen in der Lieferkette Sozial- und Umweltstandards einhalten – von Abwassergrenzwerten, dem Verbot gefährlicher Chemikalien bis hin zu Mindestlöhnen und dem Verbot von Kinder- und Zwangsarbeit.

Nicht nur hierzulande, sondern weltweit werden Unternehmen seit Jahrzehnten zunehmend in Anspruch genommen, um Umwelt- und Sozialstandards nach den Vorgaben entwickelter Staaten durchzusetzen, oft auf Grundlage globaler Vereinbarungen. Um gesetzlichen Regelungen zuvorzukommen, hatten sich Kakaohersteller in dem von der US-Regierung vermittelten Harkin-Engel-Protokoll von 2001 verpflichtet, schwere Kinderarbeit in den Kakao-Anbauregionen drastisch einzudämmen. Trotz des Drucks, der von den vor Ort aktiven NGOs und der Androhung schärferer Regulierung ausgeht, ist es den Unternehmen längst nicht gelungen, Kinderarbeit auszumerzen.

Erfolglose Politik

Noch immer seien allein in Ghana und in der Elfenbeinküste, wo rund zwei Drittel des weltweiten Kakaos geerntet wird, etwa 1,6 Millionen Kinder in schwere Arbeit involviert. Zuletzt habe sich die Situation, einer aktuellen Studie im Auftrag des US-Arbeitsministeriums zufolge, sogar verschärft. Der mit einem Weltmarktanteil von rund 25 Prozent weltgrößte Schokoladenproduzent, die Schweizer Barry Callebaut AG, erklärt im aktuellen Nachhaltigkeitsbericht, dass sich der Umfang an Kinderarbeit in der eigenen Lieferkette im letzten Geschäftsjahr vergrößert habe. Man gehe aktuell von 23.000 Fällen in der eigenen Lieferkette aus.1

Diese Aussage wirft Zweifel auf, denn demnach würden praktisch alle der angeblich 1,6 Millionen Fälle von Kinderarbeit in der Kakaoernte auf die Lieferketten der anderen Unternehmen entfallen. Der noch immer hohe Anteil an Kinderarbeit stellt auch ein Fragezeichen hinter die die Schönwettermeldungen hiesiger Verbände. Dem Bundesverband der Deutschen Süßwarenindustrie (BDSI) zufolge sollen die in Deutschland verkaufen Süßwaren inzwischen einen Anteil von 77 Prozent „nachhaltig erzeugtem“ Kakao beinhalten, im Vergleich zu nur drei Prozent 2011. Die Aktivitäten der Unternehmen wie auch der vielen vor Ort aktiven NGOs führen zu den hierzulande erwünschten Zertifikaten sowie positiven Wasserstandsmeldungen, die Effekte auf die soziale Situation in den Anbauländern sind offenbar jedoch weniger durchschlagend.

Auch die Bereitschaft der Unternehmen, sich bezüglich ihrer oft weitverzweigten Wertschöpfungsketten selbst zu verpflichten, ist gering. So sind dem von Müller initiierten „Grünen Knopf“ innerhalb von knapp zwei Jahren zwar 60 Unternehmen beigetreten, eine kritische Masse ist das jedoch längst nicht. Daher hatten Müller und sein Amtskollege Bundessozialminister Hubertus Heil (SPD) mehrfach mit einem Lieferkettengesetz für den Fall gedroht, dass die Unternehmen nicht freiwillig in ihren Lieferketten soziale und ökologische Standards einhielten. Nachdem sich nun bei wiederholten Regierungsbefragungen weniger als die Hälfte der Unternehmen dazu bekannte, diese Standards durchzusetzen, stellten Müller und Heil einhellig fest, dass „Freiwilligkeit“ nicht ausreiche und es einen „gesetzlichen Rahmen“ brauche.2

„Die Lieferketten-Aktivitäten der Unternehmen führen zu den hierzulande erwünschten Zertifikaten sowie positiven Wasserstandsmeldungen, die Effekte auf die soziale Situation in den Anbauländern sind offenbar jedoch weniger durchschlagend."

Bundesregierung und EU machen nun Ernst mit dem Vorhaben, die hiesigen Unternehmen zur Durchsetzung von Umwelt- und Sozialstandards in ihren globalen Lieferketten zu zwingen. Ab 2023 sollen Unternehmen, die in Deutschland mehr als 3000 Mitarbeiter beschäftigen, soziale Missstände auch bei direkten Zulieferern im Ausland verhindern. Ansonsten drohen Bußgelder und andere Sanktionen, so der Regierungsentwurf. Betroffene in ausländischen Zulieferunternehmen sollen zukünftig – mit Hilfe von NGOs und Gewerkschaften – vor deutschen Gerichten Ansprüche durchsetzen können.

Zertifizierter Konsum

Die Unternehmen laufen Sturm gegen das Gesetz, denn sie fürchten nicht nur hohe Kosten durch ein „Bürokratiemonster“, sondern auch zunehmende Reputationsrisiken, wenn die Unternehmen aufgrund „politisch motivierter“ Vorwürfe von NGOs vor deutsche Gerichte gezerrt würden. Hinzu kämen generelle wirtschaftliche Benachteiligung gegenüber den Unternehmen anderer Länder, solange es nicht gleiche Regeln zumindest für alle EU-Unternehmen oder sogar weltweit gebe.

Sofern deutsche und EU-Unternehmen ihre Lieferketten trotzdem aufrechterhalten, wird deren Betrieb kostenintensiver, unabhängig davon, ob es gelingt, in den Herkunftsländern die Verhältnisse zu verbessern. Die zwangsläufigen Preissteigerungen für „saubere“ bzw. „zertifizierte“ Waren sind jedoch politisch erwünscht. Sie erlauben denjenigen, die es sich leisten können, einen ökologisch und sozial bewussten Konsum, mit dem sie sich vom Billigkonsum der auf niedrige Preise angewiesenen Massen abheben können. Es sollte nicht unterschätzt werden, wie sehr die Lieferkettengesetze dieses Bedürfnis nach moralischer Differenzierung bedienen und dabei obendrein sowohl deutschen Politikern wie auch der EU-Bürokratie zu moralischer Autorität verhelfen. 

„Entscheidend für soziale Verbesserungen, ist letztlich die wirtschaftliche Entwicklung der betroffenen Länder, denn dies eröffnet den Menschen bessere Erwerbsalternativen."

Schwer von der Hand zu weisen ist der von der Wirtschaft vorgebrachte Einwand, dass mittelständische Unternehmen wegen ihres geringen wirtschaftlichen Gewichts „keinen unmittelbaren Einfluss auf die komplette Lieferkette“ von Lieferanten und Unterlieferanten hätten und es daher den meist mittelständischen Süßwarenunternehmen „in der Praxis nicht möglich“ sei, „staatliche Defizite z. B. in Kakaoanbaugebieten in Westafrika zu korrigieren.“ Der BDSI wird nicht müde darauf hinzuweisen, dass die Unternehmen alleine überhaupt nicht in der Lage seien, „die wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse im Kakaoanbau nachhaltig zu verbessern und den Anbau umweltverträglich zu gestalten“. Hierbei benötige es konzertierte Aktionen aller Akteure, zu denen insbesondere auch die Regierungen der Anbauländer gehörten. Entscheidend für soziale Verbesserungen, zu denen auch das weltweit erfolgreiche Zurückdrängen der Kinderarbeit in den letzten 20 Jahren gehört, ist letztlich die wirtschaftliche Entwicklung der betroffenen Länder, denn dies eröffnet den Menschen bessere Erwerbsalternativen.

Noch mehr Macht für Konzerne und NGOs

Heil und Müller lassen sich jedoch trotz der Erfolglosigkeit des verfolgten Ansatzes, der den Unternehmen die Hauptschuld für die Missstände zuschreibt und sie dennoch vor den Karren spannt, nicht beirren. Nun werden Gesetze formuliert, die die Unternehmen dazu zwingen, in anderen Ländern soziale und ökologische Normen durchzusetzen, die hiesige Regierungen für richtig halten. Das erfolgt ganz unabhängig davon, ob die Regierungen und Bevölkerungen der betroffenen Länder die in Deutschland entwickelte konkrete Herangehensweise selbst wollen oder stattdessen vielleicht, um die wirtschaftliche und soziale Entwicklung voranzutreiben, andere Prioritäten setzen. Völlig zurecht kritisiert der Hauptgeschäftsführer des Afrika-Vereins der deutschen Wirtschaft, Christoph Kannengießer, diese Herangehensweise als „paternalistischen Ansatz“, der darauf hinauslaufe, dass die Europäer den Afrikanern erklären, was „richtig“ sei. Es sei fraglich, ob das zu der von Müller zu jeder Zeit propagierten „Partnerschaft auf Augenhöhe“ passe. Unter diesem Blickwinkel betrachtet, ist es bedenklich, wenn Heil behauptet, es gebe „kein Gesetz auf der Welt und in Europa, das so ambitioniert ist, wie das deutsche Lieferkettengesetz“.3 Dass es nun auch ein noch schärferes EU-Lieferkettengesetz geben soll, preist Heil als einer der „großen Erfolge“ der deutschen EU-Ratspräsidentschaft im letzten Jahr.

Dass es inzwischen legitim erscheint, hiesige Unternehmen und mit ihnen NGOs, die ihnen auf die Finger schauen sollen, voranzuschicken, um in anderen Ländern Politik zu gestalten, beruht auf einem Paradigmenwechsel, der sich seit Jahrzehnten schleichend vollzogen hat. Müllers langjährige Lieferketten-Initiativen basieren nämlich auf einem grundlegenden Wandel des Unternehmensbildes in den entwickelten Volkswirtschaften. Bis in die 1970er Jahre dominierte noch die Vorstellung, dass Unternehmen in erster Linie profitorientiert agieren müssten, um langfristig erfolgreich zu sein. Inzwischen wird erwartet, dass sie im Rahmen ihrer zugeschriebenen gesellschaftlichen Verantwortung soziale, ökologische und ökonomische Aspekte gleichermaßen beachten und dabei über die schlichte Einhaltung gesetzlicher Bestimmungen hinausgehen. Das zugrundeliegende Konzept der Corporate Social Responsibility (CSR) bildete die Grundlage für eine Vielzahl weltweiter Selbstverpflichtungsvereinbarungen, in denen die Unternehmen – oft, um gesetzlichen Regulierungen zuvorzukommen – sich als glaubwürdiger Partner für die Durchsetzung von Sozial- und Umweltstandards anboten. Unter diesen Prämissen können privatwirtschaftliche Organisationen, etwa Unternehmen oder NGOs, die ebenfalls keiner demokratischen Kontrolle unterliegen, als legitime Vertreter des öffentlichen Interesses erscheinen.

Müllers Lieferketten-Initiativen bedienen sich dieses Eindrucks. So erscheint es legitim, wenn die Unternehmen in ihren weltweiten Lieferketten die von ihnen durch Selbstverpflichtung anerkannten Standards etablieren. Den Regierungen in den entwickelten Volkswirtschaften eröffnet sich dadurch die Möglichkeit, eigene Umwelt- und Sozialstandards in anderen Ländern durchzusetzen. Sie nutzen die Unternehmen als Vehikel, um die globale Wertschöpfungsketten entsprechend eigenen Vorgaben zu gestalten. Dies bedroht jedoch die Souveränität betroffener Länder. Oft sind diese aus wettbewerblichen Gründen mit Rücksicht auf das niedrige Wohlstandsniveau und eine vergleichsweise weniger produktive Wirtschaft gezwungen, niedrigere Umwelt- und Sozialnormen als in entwickelten Volkswirtschaften festzulegen.

Globale EU-Normen

Unternehmerische Selbstverpflichtungen und staatliche Lieferketten-Initiativen haben schon lange die Souveränität weniger entwickelter Länder in Frage stellt. Mit den in Deutschland und der EU geplanten Lieferkettengesetzen wird dies nun sogar gesetzgeberisch formalisiert. Soziale und ökologische Rahmenbedingungen unter denen in weniger entwickelten Ländern gewirtschaftet wird, sollen zukünftig nach den Vorgaben der entwickelten Welt erfolgen. Aktuell liegt die Verabschiedung eines Freihandelsabkommens mit den Mercosur-Staaten auf Eis, weil es nach Ansicht einiger EU-Länder, insbesondere Frankreichs, zur Abholzung des Regenwalds beiträgt. In Europa fürchtet man die mit der Abholzung in Verbindung gebrachte Konkurrenz südamerikanischer Landwirte, die billiges Rindfleisch und Ethanol exportieren könnten.4

„Soziale und ökologische Rahmenbedingungen, unter denen in weniger entwickelten Ländern gewirtschaftet wird, sollen zukünftig nach den Vorgaben der entwickelten Welt gestaltet sein."

Der EU-Justizkommissar Didier Reynders lässt keinen Zweifel daran, dass die EU noch weit ambitionierter als die Bundesregierung in die Lieferketten eingreifen wird. Im Gespräch mit der F.A.Z. sagte er, man wolle „weit gehen, weit die Lieferkette herunter und weit, was die Zahl der betroffenen Unternehmen“ angehe. Die neuen Regelungen sollten nicht nur für EU-Unternehmen gelten, sondern für alle, die ihre Produkte im Binnenmarkt verkaufen wollten. Die EU wolle nicht nur soziale Standards in den Lieferketten durchsetzen, sondern ebenso „Klimaschutz und Biodiversität“, denn schließlich, so Reynders wolle man erreichen, dass das „Pariser Klimaschutzabkommen entlang der gesamten Lieferkette berücksichtigt wird.“5 Das geplante EU-Lieferkettengesetz lässt sich auch anhand der vor der EU vertretenen globalistischen Perspektive legitimieren. Demnach bedarf es supranationaler Institutionen (wie der EU) und deren Standards anstatt nationalstaatlicher Regeln, um globale Probleme zu lösen. So lassen sich Lieferketten-Durchgriffe seitens der EU in die Souveränität von Nationalstaaten legitimieren, die mit der konkreten EU-Auslegung etwa des Klimaschutzes gemäß dem Pariser Abkommen verbunden sind. Zwar sind dem Pariser Abkommen praktisch alle Länder weltweit beigetreten, dennoch resultiert hieraus nicht etwa eine global gleiche Auslegung oder deren identische gesetzliche Umsetzung.

Wie sehr trotz allgemein und global akzeptierter und für gut befundener Standards in der Praxis aufgrund von gesellschaftlichen Realitäten Abweichungen sinnvoll sein können, hat die gesetzliche Einführung von Kinderarbeit 2014 in Bolivien gezeigt. Damals hatte das demokratisch gewählte Parlament über die Richtlinien der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) sowie deren Widerstand hinweggesetzt, wonach Kinderarbeit unter 14 Jahren strikt verboten ist. Bolivien erkannte dies zwar an, schaffte aber Sonderregelungen für die mehr als 700.000 Kinderarbeiter (bei einer Gesamtbevölkerung von nur gut 10 Millionen Menschen), um deren Status zu legalisieren und ihnen entsprechenden Rechte zu ermöglichen. Unter bestimmten Voraussetzungen und mit Ausnahme besonders gefährlicher Arbeiten galt diese Regelung für Kinder zwischen 10 und 14 Jahren.

Weltgeltung deutscher Gesetze

Die mit den Lieferkettengesetzen einhergehenden Haftungsregeln verstießen gegen völkerrechtliche Grundsätze, denn sie verhülfen dem deutschen beziehungsweise europäischen Recht zu einer „Art haftungsrechtlichen ‚Weltgeltung´“, so der Rechtsanwalt Tobias Bomsdorf.6 Bei einem Schadensfall in anderen Ländern, noch dazu verursacht von einem fremden Unternehmen, sei im Sinne des Opferschutzes (wonach sich Geschädigte auf die Geltung der eigenen Rechtsordnung verlassen müssten) nicht fremdes Recht, sondern „vielmehr das Recht desjenigen Staates anwendbar, in dem der Schaden eingetreten ist.“ Dass ausländisches Recht grundsätzlich dieselbe Geltungs- und Daseinsberechtigung innehabe wie hiesige Rechtsordnungen, sei, so Bomsdorf „ein elementarer völkerrechtlicher Grundsatz“.

„Lieferketten-Gesetze stellen die demokratischen Willensbildungsprozesse und Institutionen in den betroffenen Ländern in Frage und unterhöhlen deren Einfluss."

Lieferketten-Gesetze sind daher grundsätzlich abzulehnen. Privatwirtschaftliche Organisationen, also weder Unternehmen noch NGOs, die jeweils die Interessen ihrer Eigentümer und Mitglieder verfolgen – denn das ist ihre Existenzberechtigung – dürfen nicht eingesetzt werden, um in anderen Ländern ihre eigene Agenda oder diejenige ihrer Regierungen durchzusetzen. Geschieht dies dennoch, stellt dies demokratische Willensbildungsprozesse und Institutionen in den betroffenen Ländern in Frage und unterhöhlt deren Einfluss. Müller und Heil sollten in ihrer Rolle als Regierungsvertreter den direkten Draht zu ihren Pendants in anderen Staaten suchen. Dann könnten sie einen Beitrag zur „Partnerschaft auf Augenhöhe“ leisten, indem sie im gemeinsamen Interesse beider Seiten geeignete Rahmenbedingungen für die Unternehmen schaffen. So ließe sich die wirtschaftliche und soziale Entwicklung unter Berücksichtigung der Interessen und Präferenzen der dortigen Menschen voranbringen.