01.09.2016

EU – Ganz oder gar nicht!

Essay von Benedikt Herber

Titelbild

Foto: David Iliff (CC BY-SA 3.0 / bearbeitet)

Die Europäische Union wird von ihren intergouvernementalen und supranationalen Elementen zerrissen. Europa muss sich entscheiden, welchen Weg es einschlagen will

„Die haben eine Karamelverordnung gemacht, die hat 25.911 Worte. Da hat man das Karamel schon 3000-mal gelutscht, bis man die Verordnung gelesen hat.“ Besonders in konservativen Kreisen erfreute sich die fiktive Karamelverordnung als rhetorisches Stilmittel großer Beliebtheit. Sie wurde in verschiedensten Varianten rezipiert, auch von Franz-Josef Strauß. Die hier zitierte Version stammte von CSU-Mann Thomas Goppel, dem Sohn des ehemaligen bayerischen Ministerpräsidenten Alfons Goppel.

Als am 1. Januar 1989 die Verordnung Nr. 1677/88 der EWG, besser bekannt als die berüchtigte „Gurkenkrümmungsverordnung“ in Kraft trat, mussten sich die selbsternannten Bürokratieskeptiker aus Bayern nicht mehr ihrer Fantasie bedienen, um den vermeintlichen Irrsinn der Brüsseler Eurokratie aufzuzeigen. Die Regelung der Gurkenkrümmung wurde zum Symbol des Brüsseler Regulierungswahns – des Kontrollzwangs eines neurotischen Technokratenbollwerks, das noch nicht mal vor der guten alten Gurke haltmachte.

Nun muss man wissen, dass der Ursprung solcher Initiativen nicht in den Köpfen abgehobener EU-Bürokraten liegt, sondern bei nationalen Politikern und Interessensvertretern. Im Falle der Gurkenkrümmungsverordnung war es der Lebensmittel-Einzelhandel, der eine Normierung der Gurken forderte, da gerade Gurken besser in Standard-Kisten passten. Entgegen der weit verbreiteten Häme war die Verordnung bis zu ihrer Abschaffung sogar ein großer Erfolg – so erfolgreich, dass sich sogar das deutsche Landwirtschaftsministerium gegen die Abschaffung aussprach. Horst Seehofer, damals Landwirtschaftsminister, verordnete daraufhin die Absetzung des zuständigen Beamten – dieser habe die symbolische Wirkung der Verordnung verkannt.

EU als Sündenbock für Nationalpolitiker

Dem positiven Nutzen zum Trotz, über den es auf politischer Ebene anscheinend breiten Konsens gab, blieb den Bürgern der Skandal um die Gurke im kollektiven Gedächtnis erhalten – Ein gelungener Marketingerfolg EU-kritischer Regierungspolitiker also. Ein gelungener strategischer Schachzug zur Etablierung einer Erzählung, die den politischen Diskurs um die Europäische Union grundlegend prägt: Die EU als eine verselbstständigte Apparatur, die sich immer mehr Kompetenzen aneigne, von den Interessen der Bürger aber meilenweit entfernt sei, auf der einen Seite. Auf der anderen Seite: Die nationalen Regierungen, Kenner der Sorgen der Bürger und heldenhafte Kämpfer gegen Bevormundung und Souveränitätsverlust.

„Die Europäische Kommission, die das alleinige Initiativrecht in der Gesetzgebung besitzt, ist ein Hybridwesen“

Doch ist dieser Gegensatz Fiktion. Weder steht Brüssel über den Mitgliedsstaaten, noch existiert Brüssel alleine für sich. Tatsächlich ist die europäische Politik ein Gestrüpp aus nationalen und „gesamteuropäischen“ Akteuren, Interessen und Institutionen. Die Europäische Union wird durch supranationale und intergouvernementale Elemente geprägt.
Die Begriffe Supranationalität und Intergouvernementalismus werden durch einen politikwissenschaftlichen Konflikt zweier Schulen geprägt, die globale Integrationsprozesse zu beschreiben versuchen. Die zentrale Annahme der Supranationalisten besagt, dass der europäische Integrationsprozess zwangsläufig in einer überstaatlichen politischen Gemeinschaft münde. Vertreter intergouvernementaler Theorien, wie der Princetoner Professor Andrew Moravcsik, sehen dagegen die Nationalstaaten auch weiterhin als maßgebliche Akteure der internationalen Politik an. Organisationen wie die Europäische Union böten also eher eine Plattform für Kooperation zwischen den Regierungen, würden aber keinen wirklich eigenständigen, übergeordneten Charakter ausbilden.

Der Blick auf die EU-Organe erklärt, weshalb die Frage, wer in der europäischen Politik das Sagen hat, ganze Wissenschaftszweige in Atmen hält. Die Europäische Kommission, die das alleinige Initiativrecht in der Gesetzgebung besitzt, ist ein Hybridwesen: Nominiert werden die Kommissare von nationalen Regierungen, bestätigt vom Europäischen Parlament. Obwohl sie somit eine durchaus supranationale Rolle im Unionsgeflecht einnimmt, liegt der Ursprung ihrer Legitimation in den nationalen Wahlen, nicht in der Europawahl. Dem Europäischen Parlament kann man als einziges Organ, das aus europäischen Wahlen hervorgeht, tatsächlich einen rein supranationalen Charakter zusprechen. Zwar besitzt es weitreichende legislative Kompetenzen – Gesetzesvorschläge einbringen darf es aber nicht. Einflussreich in der Gesetzgebung ist noch immer der Rat der Europäischen Union, ein Gremium von Ministern der Mitgliedsstaaten, wodurch die Legislative einem starken intergouvernementalen Einfluss ausgesetzt ist.

Dasselbe gilt für das maßgebliche, übergeordnete Organ der Europäischen Union, das laut EU-Vertrag die Aufgabe hat, „allgemeine politische Zielvorstellungen und Impulse“ festzulegen: Den Europäischen Rat. Beim meist vierteljährlichen Treffen aller Regierungschefs der Mitgliedsstaaten, salopp „EU-Gipfel“ genannt, werden die eigentlich richtungsweisenden Verhandlungen geführt und mit Einstimmigkeitsprinzip beschlossen. Griechenland- und Flüchtlingskrise, Türkei-Deal oder der Brexit – Über die Zukunft Europas entscheiden die nationalen Regierungen. Kommission und Parlament bleiben die Erarbeitung und Absegnung der Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse.

Verschleierung von Verantwortlichkeit

Aus diesen Gegebenheiten lassen sich zwei Feststellungen ableiten: Erstens: Alles in allem überwiegt in der EU ein intergouvernementaler über dem supranationalen Charakter. Sie ist keine autonome, übergeordnete Macht, wie es uns viele Politiker weismachen wollen. Zweitens: Sowohl bei der Exekutive wie auch der Legislative überlagern sich diese beiden Ebenen quasi gegenseitig. Unter Einbeziehung von nationaler Politik entsteht somit ein Geflecht aus supranationaler, intergouvernementaler, nationaler und föderaler Entscheidungsfindung, das für den Laien immer weniger zu durchschauen ist.

„Er lässt sich ganz wunderbar für unterschiedliche Spiele ausnutzen.“

Den Regierungen der Mitgliedsstaaten, insbesondere von denjenigen, die mit ausreichender ökonomischer Potenz und damit verbundener Macht ausgestattet sind, spielt dieser Zustand in die Karten. Er lässt sich ganz wunderbar für unterschiedliche Spiele ausnutzen. In dem sie „über Bande spielen“ gelingt es ihnen, Gesetze auf EU-Ebene durchzusetzen, für die ihnen in den nationalen Parlamenten die Mehrheiten fehlen. Ein Beispiel ist die Einführung von biometrischen Reisepässen, die die Bundesregierung nur über den Umweg Europa durchsetzen konnte. Bei der bereits erwähnten Gurkenkrümmungsverordnung wurde schlicht das schlechte Image der EU genutzt, um das eigene Profil zu stärken. Da der Normalbürger meist von den strukturellen Hintergründen politischer Beschlüsse wenig Ahnung hat, genügt es, den Begriff „Brüssel“ als Metapher für politische Missstände zu etablieren, um die eigene Verantwortungspflicht zu umgehen.

Der Versuch, Handlungsfähigkeit zu suggerieren

Dabei haben sich die supranationalen Institutionen, also Kommission und Parlament (die EZB mal außen vorgelassen) längst auf das Spiel der Selbstprofilierung eingelassen. Verweigern die Staaten nämlich die Delegation von zu weitreichenden Kompetenzen nach Brüssel, handelt die Kommission dennoch im Rahmen ihrer Möglichkeiten, auch um ihre eigene Legitimität zu stärken. Eine ständig tagende europäische Exekutive mit 60.000 Mitarbeitern braucht Beschäftigung. Das Produkt ist meistens Bürokratie und Bevormundung. Aktuell wird Besitzern legal erworbener Waffen – vorwiegend Jägern und Sportschützen – aufgrund politischen EU-Aktionismus angst und bange.

Die Kommission hat dem Europäischen Parlament eine Initiative für die Anpassung des Waffenrechts vorgelegt: Demnach sollen große Teile der noch-zugelassenen halbautomatischen Waffen für den legalen Gebrauch verboten werden – mit ausdrücklichem Verweis auf die Anschläge in Paris und Brüssel. Wie und ob man die Entschädigungen für damit verbundene Enteignungen finanzieren will, steht noch in den Sternen. Es wird sich aber um nicht unerhebliche Summen handeln. Freilich erwerben Terroristen vor den Anschlägen keine legalen Waffen, deren Kauf bereits jetzt mit einer umfassenden Registrierung verbunden ist. Am Schwarzmarkt floriert dagegen der Handel mit illegalen Schusswaffen, die massenhaft über die Slowakei in den Schengenraum gelangen. In Brüssel munkelt man, am Schwarzmarkt des Gare Midi läge der Preis für vollautomatische Kalaschnikows bei 200 bis 400 Euro.

Dass der Nutzen der Richtlinie für eine adäquate Terrorbekämpfung sehr gering ausfallen wird, müsste deshalb wohl allen Beteiligten bewusst sein. Dennoch ist eine Organisation wie die EU gefordert, auf aktuelle Herausforderungen Antworten zu finden, egal wie unbefriedigend sie ausfallen mögen. In der jetzigen Form ist sie nur zu einer Antwort in der Lage: Neue Richtlinien, wie unsinnig sie auch sein mögen. Das suggeriert zwar Handlungsfähigkeit, der Nutzen ist aber gleich null.

Das „ewige Hühnchen“ Griechenland

Die diffuse Streuung von Verantwortlichkeiten als Symptom eines Mischsystems aus über- und interstaatlichen Elementen ist wohl das Kernproblem der Europäischen Union in der jetzigen Form. Doch lässt nicht die behäbig zunehmende Supranationalität, wie von vielen Kritikern behauptet, das Demokratiedefizit entstehen, sondern vielmehr die klare Dominanz eines intergouvernementalen Konzepts. Das gilt insbesondere für die Krankheiten Europas, die in ihrem Ausmaß weit über den eben beschriebenen Populismus hinausgehen.

Grundsätzlich ließe sich zwar wenig dagegen einwenden, in der EU lediglich eine Plattform der zwischenstaatlichen Kooperation zu sehen. Sich vorrangig am Wohl der eigenen Bürger zu orientieren, war schon immer Triebkraft internationaler Politik – daran ist nichts Verwerfliches, ganz im Gegenteil: Dass die ungezwungene Kooperation unter eigennutzorientierten Akteuren für alle zum Vorteil sein kann, solange diese eben ungezwungen ist, ist wohl einer der grundlegenden liberalen Ideen. Doch ist seit der Einführung des Euros diese Ungezwungenheit nicht mehr gegeben.

Es war absehbar, dass eine gemeinsame Währungspolitik ohne gemeinsamer Finanzpolitik ein Problem darstellen würde. Eine Anpassung der Institutionen wäre notwendig gewesen, um allen Wählern das gleiche Maß an Mitbestimmung zuzusichern. Auf den Gipfeltreffen geben dagegen die europäischen Schwerkräfte die Richtung vor, legitimiert lediglich durch die Mehrheit der nationalen Wählerschaft.

Im James-Dean-Klassiker „Denn sie wussten nicht was sie tun“ rasen der Protagonist Jim Stark und seine Widersacher mit gestohlenen Autos auf eine Klippe zu – wer zuerst einlenkt, hat verloren. Dieses sogenannte „Chicken-Game“ hat eine Reihe von Spieltheorien der Politikwissenschaft beeinflusst, die die Verhandlungsstrategie von Regierungen abzubilden versuchen. Man muss ergänzen: Wer am meisten zu verlieren hat, wird wohl zuerst einlenken. Das, was nach der Klippe kommt, ist für manche Akteure schlimmer als für andere. Im Rahmen der Eurokrise war das Hühnchen wohl immer Griechenland. Der Ausstieg aus dem Euroraum wäre für das importabhängige Land am Südostende des Schengenraums eine existenzielle Bedrohung gewesen. Somit besaßen die ökonomisch dominierenden Staaten wie Deutschland und Frankreich Sanktionsmöglichkeiten, die sie bei ungezwungener Kooperation nicht gehabt hätten. Im Falle Griechenlands führte das zum kompletten Souveränitätsverlust, dem auch die linke Regierung unter Tsipras lediglich symbolischen Widerstand zu leisten im Stande war.

Europa benötigt einen demokratischen Souverän

Europa muss sich entscheiden: Will es eine supranationale oder intergouvernementale Staatengemeinschaft sein? In Zeiten, in welchen Europa durch seine Zentrifugalkräfte zerrissen zu werden droht, scheint die zweite Möglichkeit als die wahrscheinlichere. Doch wäre der Rückbau der europäischen Institutionen das Ende eines vielversprechenden Traums, einer großen Chance: Der Überwindung des politischen Geistes des Nationalismus, der die Politik des letzten Jahrhunderts maßgeblich geprägt hat und den Eindruck einer natürlichen Ordnung suggeriert – doch ist er nur ein Konstrukt.

„Ein geeintes Europa wäre ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung.“

Die Idee des Nationalstaates war im Entstehungskontext sicherlich emanzipatorisch, sollte dem Volk Souveränität übertragen, Klerus, Krone und Adel Macht absprechen. Nun stellt sich aber im Zuge weltweiter Vernetzung und Immigration und angesichts der sich aufdrängenden globalen Probleme die Frage nach einer effizienteren, einer einenden Form gesellschaftlicher Organisation. Ein geeintes Europa wäre ein wichtiger Schritt in die richtige Richtung.Will man die Idee der Supranationalität ernst nehmen, so sind Reformen zwingend notwendig. Vom heutigen Parlamentspräsidenten Martin Schulz stammt der Satz „Wäre die EU ein Staat, der die Aufnahme in die EU beantragen würde, müsste der Antrag zurückgewiesen werden – aus Mangel an demokratischer Substanz.“ Europa braucht einen demokratisch legitimierten, klar zurechenbaren Souverän. Für Karl Popper ist die einzige Grundbedingung einer Demokratie die Abwählbarkeit. Nach dem Prinzip von „Trial and Error“ kann eine Politik, die die Gunst der Bürger verloren hat, am Ende einer Legislaturperiode abgesetzt werden. An dessen Stelle treten andere Verantwortliche mit einem anderen politischen Programm. So etabliert sich ein System der öffentlichen Kontrolle und es wird vermieden, bestimmten politischen Inhalten einen absoluten Wahrheitsanspruch zuzusprechen.

Auf europäischer Ebene existiert diese Abwählbarkeit jedoch nur für das Europäische Parlament, ansonsten muss der Umweg über nationale Wahlen gegangen werden. Somit gibt es keinen eindeutigen, transparenten Weg, um Verantwortliche für ihre falsche Politik abzustrafen. Hinzu kommen die unübersichtlichen Entscheidungsprozesse, die es dem Bürger erschweren, wenn nicht sogar unmöglich machen, den Verursacher dieser falschen Politik zu identifizieren.

„Die Führerschaft Europas sollte nicht durch die Wähler einiger weniger Länder bestimmt werden.“

Nicht zuletzt führt die intergouvernementale Politik des Europäischen Rats zu einer Art Führerschaft wirtschaftlich dominierender Staaten, die durch die Abhängigkeitsverhältnisse der gemeinsamen Währung zu schwerwiegenden demokratietheoretischen Verwerfungen bis hin zum vollkommenen Souveränitätsverlust kleiner Staaten führt. Insbesondere hier besteht dringender Handlungsbedarf: Die Führerschaft Europas sollte nicht durch die Wähler einiger weniger Länder bestimmt werden, sondern durch den gesamteuropäischen Demos. Dafür braucht es einen gemeinsamen Souverän.

Zurückdrängen der Räte, Demokratisierung der Kommission

Der erste Schritt wäre die Abschaffung des Europäischen Rats und die Marginalisierung des Rats der Europäischen Union – und somit das Zurückdrängen der intergouvernementalen Elemente und die Auflösung des Zuständigkeitsgestrüpps. Anschließend müsste die Europäische Kommission demokratisiert werden. Am einfachsten wäre es wohl, auf parlamentarischen Wege: Durch die Bestimmung der Kommissare über das direkt gewählte Parlament.

Die Kritik an der Europäischen Union beruht bei vielen europäischen Bürgern nicht auf der Ablehnung des europäischen Projekts per se – die Ergebnisse der letzten Europawahlen spiegeln in erster Linie das wachsende Misstrauen gegenüber der Undurchsichtigkeit der Brüsseler Strukturen und der damit einhergehenden Alternativlospolitik wider. Die Handlungsunfähigkeit der europäischen Organe in Zeiten einer Flut von Krisen lässt bei ihnen die Frage aufkommen, wofür das europäische Projekt noch gut sein soll. Verlässlichkeit sehen sie oft nur noch in nationalen Strukturen – Eine Glorifizierung des Greifbaren, des Altbewährten, zu dessen Entstehung die nationale Politik sicher ihren Teil beigetragen hat.

Eine Änderung der europäischen Verträge hin zu einer Supranationalisierung wäre nur dann möglich, wenn die Nationalstaaten bereit wären, Kompetenzen zu delegieren und ein dankbares Mittel der Selbstprofilierung und Interessensdurchsetzung aufzugeben – das erscheint unrealistisch. Außerdem könnte „mehr Europa“ auch nur mit Zustimmung der Bürger geschehen – auch das erscheint in der jetzigen Zeit reichlich naiv. Es fehle die gemeinsame Identität, der europäische Demos, wird oft gesagt. Das stimmt natürlich. Die Frage ist jedoch, ob sich in einer Europäischen Union der jetzigen Form dieser Demos überhaupt entwickeln kann. Demokratische, nachvollziehbare Strukturen, Partizipation und das Gefühl, gemeinsam etwas zu bewegen zu können, wären wohl der beste Weg hin zu einer europäischen Öffentlichkeit. Dies wird aber nur im Zuge der von mir angesprochenen Reformen möglich sein, ansonsten wird Europa durch die Spannungen aus nationalen Interessen und technokratischer Strukturen zerrissen. Wir stehen an einem Scheideweg: EU – ganz oder gar nicht!