24.10.2022

Das Opium der Arbeitslosen

Von Jörg Michael Neubert

Foto: andreas160578 via Pixabay / CC0

Das Bürgergeld, mit dem die Ampel-Koalition Hartz-IV ersetzt, löst weder politisch noch verhaltensökonomisch betrachtet bestehende Probleme. Es kommt darauf an, Menschen in Arbeit zu bringen.

In einer vor kurzem veröffentlichten Stellungnahme hat der Bundesrechnungshof das frisch beschlossene Bürgergeld der Ampel-Koalition scharf angegriffen. Bemängelt wurden vor allem ein höheres Schonvermögen sowie fehlende Sanktionsmöglichkeiten in den ersten sechs Monaten des Bezugs. Dabei war das Bürgergeld eines der Herzensprojekte der SPD. Für diese hatte die „Überwindung“ von Hartz IV zwischenzeitlich in etwa die gleiche Bedeutung erlangt wie der Atomausstieg für die Grünen. Insbesondere Sanktionen der Arbeitslosen durch die Arbeitsagenturen bzw. Jobcenter wurden als sozial ungerecht und unfair gebrandmarkt. Aber warum gab es eigentlich Sanktionen? Warum und wurden diese als ungerecht empfunden und vor allem: Kann das Bürgergeld diesen Job besser machen?

Um diese und weitere Fragen zu beantworten, müssen wir uns zunächst damit beschäftigen, warum es überhaupt eine Arbeitslosenversicherung gibt, welche inhärenten Probleme bei ihr bestehen und wie man dagegen vorgegangen ist. Darauf folgt dann ein zentraler Punkt, der aus Sicht des Autors in der ganzen Diskussion viel zu kurz kommt, sowie eine Lösungsansatz, der diesem Punkt Rechnung trägt.

Übernutzung eines öffentlichen Guts

Fangen wir damit an, kurz zu überlegen, warum es überhaupt eine Arbeitslosversicherung gibt und ob diese sinnvoll ist. Der Kernpunkt dieser Sozialleistung liegt im zweiten Teil des Wortes, nämlich: Versicherung. Eine Versicherung ist ihrem Wesen nach, ein Zusammenschluss von Individuen, die kollektiv Risiken absichern, die ein Einzelner nicht tragen könnte. Dass nicht jeder das Risko einer Arbeitslosigkeit privat (z.B. durch Ersparnisse) absichern kann, macht diese Versicherung erst einmal sinnvoll. Denn das Wissen, dass man im Falle des Verlusts seines Arbeitsplatzes nicht sofort ohne jegliches Einkommen dasteht, gibt Beschäftigten eine gewisse Sicherheit. Als Sozialversicherungsleistung unterscheidet sich die Arbeitslosenversicherung allerdings in einem Punkt erheblich von einer privaten Police. Man muss Sie nämlich zwangsweise ‚abschließen‘, sobald man ein Angestelltenverhältnis eingeht. Da aber fast alle Bürger ‚Mitglied‘ sind und die Leistung vom Staat bereitgestellt wird, kann auch kaum jemand von der Nutzung ausgeschlossen werden. Die Arbeitslosenversicherung bekommt dadurch teilweise den Charakter eines öffentlichen Guts.

Damit entsteht ein Problem, dass in der Ökonomie als die Tragik der Allmende bekannt ist. Die Tragik der Allmende bedeutet in aller Kürze, dass ein öffentliches Gut über kurz oder lang übernutzt wird und daher nach einer Weile nicht mehr zur Verfügung gestellt werden kann. Übersetzt in die Arbeitslosenversicherung heißt das, dass sie so lange funktioniert, wie nur relativ wenig Menschen sie in Anspruch nehmen. In diesem Fall also möglichst nur solche, die unverschuldet arbeitslos geworden sind. Sobald aber Individuen beginnen, die Leistungen in Anspruch zu nehmen, obwohl sie sie gar nicht benötigen, sprich arbeiten könnten, aber nicht wollen und lieber die Zahlungen des Staates einstreichen, wird das System auf Dauer überlastet. Warum sollten ‚Versicherungsmitglieder‘ so etwas tun?

„Gerade für Menschen im unteren Einkommensbereich kann es wirtschaftlich sinnvoll erscheinen, nicht zu arbeiten und stattdessen die staatlichen Leistungen zu kassieren.“

Am Ende schaden Sie sich ja nur selbst, da Sie mir ihrem individuellen Verhalten dafür sorgen, dass das gesamte System irgendwann zusammenbricht und sie sich damit quasi selbst den Boden unter den Füßen wegziehen. Dafür sind wahrscheinlich zwei Hauptgründe verantwortlich. Zum einen schafft die Arbeitslosenversicherung (ohne entsprechende Kontrolle, s.u.) einen Fehlanreiz. Gerade für Menschen im unteren Einkommensbereich kann es wirtschaftlich sinnvoll erscheinen, nicht zu arbeiten und stattdessen die staatlichen Leistungen zu kassieren. Möglicherweise noch ‚aufgestockt‘ durch selbsterbrachte Leistungen in der Schattenwirtschaft. Zum anderen gibt es Menschen, die wohl die Einstellung vertreten, dass Versicherungen eine Art Anlageprodukt sind, das sich rentieren muss. Sprich: Sie nutzen die Leistungen, obwohl sie diese eigentlich gar nicht benötigen oder eigentlich keinen Anspruch darauf hätten. Das ist aus der Versicherungswirtschaft gut bekannt, wo man von einer Betrugsquote von ca. zehn Prozent ausgeht.

Wer bezüglich des ersten Punkts auf den Lohnabstand aufgrund des erhöhten Mindestlohns verweist, übersieht etwas Wichtiges. Die meisten Bezieher von ALG II (und um die geht es ja primär) sind nicht oder kaum beruflich qualifiziert. Gerade für einfache Tätigkeiten ‚rentiert‘ es sich für Unternehmen nicht mehr, jemanden zu diesem Lohn einzustellen. Zugespitzt ausgedrückt: Ab einem bestimmten Punkt ist es billiger, sich einen Reinigungsroboter zuzulegen, anstatt Menschen dafür zu bezahlen. Das mag aktuell technisch nicht überall möglich sein, aber auf Sicht wird eine solche Politik derartige Entwicklungen befördern.

Wie könnte dieses Problem gelöst werden? In der Literatur werden normalerweise zwei Möglichkeiten diskutiert. Die erste wäre eine Privatisierung. D.h. jeder könnte selbst entscheiden, ob er eine solche Versicherung abschließen möchte oder nicht. Hier gäbe es dann aber zwei Probleme. Zum einen würden viele derjenigen, die sie gebrauchen könnten, wahrscheinliche keine bekommen, und viele derjenigen, die sie bekommen könnten, würden wahrscheinlich keine brauchen. Außerdem wäre sie vermutlich sehr teuer.

Bleibt die zweite Möglichkeit und das sind die anfangs erwähnten Sanktionen, d.h. die Bestrafung von Personen, die das System ausnutzen. Genau das war auch der Ansatz des „Fördern und Forderns“ von Hartz IV. Allerdings wurde genau der Teil des Forderns insbesondere von eher linken Parteien als ungerecht etc. eingestuft. Warum eigentlich? Möglicherweise lag das daran, dass der gesamte Hartz-IV-Prozess sehr bürokratisch war. Diese hohe Regelungsdichte hatte dann mehrere Effekte. Zum einen waren sowohl die Betreuer als auch die Langzeitarbeitslosen zu sehr damit beschäftigt, Formulare auszufüllen. Zumal die staatlichen Arbeitsvermittler deutlich weniger Anreize hatten und haben, Menschen erfolgreich zu vermitteln, als das in privatwirtschaftlichen Unternehmen der Fall wäre.

„So verständlich die Kritik an den Sanktionen also auch sein mag: Die Realität lehrt, dass Vertrauen allein leider nicht reicht.“

Zum anderen hat die Fülle an Regelungen wahrscheinlich auch dazu eingeladen, möglichst viele Lücken im System zu finden. In der Sprache der Spieltheorie gesprochen, optimieren manche Arbeitslose also ihr Verhalten gegenüber ihrem Gegenspieler, was in diesem Fall der Staat ist. Sobald solche Fälle bekannt werden, reagiert die staatliche Verwaltung wiederum mit einer gewissen Härte und versucht derartige Fälle durch exakte Befolgung von Regeln einzudämmen. Die Betreuung von Arbeitslosen verkommt dann schnell zu einer Art von Checklistenabarbeitung. Damit kann aber der individuelle Fall überhaupt nicht mehr gewürdigt werden und viele empfinden dieses ‚computermäßige‘ Arbeiten sicherlich nicht gerade als hilfreich. Auch wenn diese Kritik nachvollziehbar ist, ändert sie leider nicht die Tatsache, dass ein derartiges System ohne Bestrafung von Menschen, die es ausnutzen, auf Dauer nicht funktionieren wird. So verständlich die Kritik an den Sanktionen also auch sein mag: Die Realität lehrt, dass Vertrauen allein leider nicht reicht. Vielmehr wären schnelle, transparente und gezielte Sanktionsmöglichkeiten erforderlich, die helfen, Missbrauch zu verhindern, auch wenn das mit dem immer noch real existierenden Regelwust wohl kaum machbar wäre. 

Hilfe zur Selbsthilfe

Neben weniger Sanktionen soll das neue Bürgergeld übrigens auch unbürokratischer sein (die FDP will sich ja auch eine Leistung ans Revers heften). Damit wäre zumindest der zuletzt genannte Punkt aufgegriffen worden. Über die Angemessenheit der erhöhten Regelleistung von knapp über 500 Euro Grundsicherung (plus Wohnkosten und Krankenversicherung) gehen die Meinungen erwartungsgemäß auseinander. Manche finden sie viel zu niedrig, andere zu hoch. Und genau hier liegt das Problem. Sämtliche Diskussionen drehen sich um die Höhe der Zahlungen.

Worüber aber keiner so richtig spricht, ist etwa viel Wichtigeres. Nämlich, dass der Empfang von Arbeitslosengeld oder anderen Sozialleistungen nur einen möglichst kurzen Zeitraum umfassen sollte. Oder provokativer ausgedrückt: Menschen sollen der Armut entkommen und sich nicht – staatlich subventioniert – in ihr einrichten. Nun formuliert natürlich niemand Letzteres als Ziel, aber das Problem steht trotzdem wie der sprichwörtliche Elefant im Raum. Vor allem linke Parteien, die Arbeitslose als potenzielle Wähler erkannt haben, sowie eine gut organisierte "Wohlfahrtsindustrie", die sich auch darum zu sorgen scheint, dass ihr die Kunden ausgehen, treten hier in  Erscheinung. Alle diese Parteien haben also auch ein gewisses Interesse daran, ihre Klientel zu erhalten. Dabei sollte es doch – bildlich gesprochen – so sein, dass man, wenn das eigene Haus abgebrannt ist, es auch wieder aufbaut und nicht bis ans Lebensende in einem vom Staat bereit gestellten Zelt haust.

„Das Bürgergeld wirkt eher als Beruhigungsdroge denn als Aufputschmittel.“

Dieser Aspekt – im Prinzip die aus der Entwicklungshilfe bekannt Hilfe zur Selbsthilfe – wird in der gesamten Diskussion aber vollkommen vernachlässigt. Immer scheint es darum zu gehen, wie man den Arbeitslosen ihr Schicksal durch Geld erleichtern kann, nie aber darum, wie man ihnen hilft, dieser Lage zu entkommen. Im Prinzip werden diese Menschen damit zu unmündigen Kindern erklärt. Man traut ihnen nicht zu, sich mit etwas Unterstützung selbst aus ihrer misslichen Lage zu befreien. Vielmehr versucht man sie quasi per Staatsscheck ruhig zu stellen. Dabei wären die meisten der Arbeitslosen sicherlich bereit, wieder am Erwerbsleben teilzunehmen, wenn Sie denn eine passende Unterstützung erhalten würden. Gerade mit dem Bürgergeld wird aber eher das Gegenteil bewirkt. Es wirkt eher als Beruhigungsdroge denn als Aufputschmittel.

Mögliche Lösungen

Was ist also zu tun, damit Menschen wieder in Arbeit kommen und damit hoffentlich auch der Armut entfliehen können? Richtig, Sie müssen arbeiten. Das klingt zunächst einmal paradox. Im Moment ist es allerdings so, dass die Arbeitslosenversicherung so gestaltet ist, dass Sie Anreize dafür liefert, sie auszunutzen, sprich, nicht zu arbeiten, obwohl man könnte (s.o.). Dabei ist die Höhe der Lohnersatzleistung ein positiver Anreiz, nicht zu arbeiten, da dieses ‚leistungslose‘ Einkommen mit einem verglichen wird, das durch eigene Leistung, hier: Arbeit, erreicht werden kann. Es kommt noch ein negativer Anreiz hinzu. Denn wenn ALG-II-Empfänger beginnen, eine Arbeit aufzunehmen (und das wird bei Langzeitarbeitslosen selten direkt ein Vollzeitjob sein), dann dürfen Sie nur einen sehr kleinen Teil (aktuell 140 Euro) selbst behalten. Der Rest wird auf das ALG II angerechnet. Alles, was darüber hinausgeht, wird ihnen also direkt von der Arbeitslosenhilfe abgezogen.

Sprich: Der Arbeitslose arbeitet erstmal für fast Nichts. Damit das Bürgergeld also unattraktiv wird, müssen erstmal die monatliche Transferzahlung sowie die bezahlte Wohnung und etwaige weitere Zuschüsse verdient werden. Je nach Wohnort ist man da schnell bei einer Vollzeitstelle im Mindestlohnbereich, wo man als Single mit ca. 1380 Euro netto entlohnt werden würde. Doch genau eine solche Stelle direkt zu finden, gelingt den wenigsten Langzeitarbeitslosen, weil sie entweder zu lange aus dem Arbeitsmarkt ausgeschieden waren, kaum qualifiziert oder meistens beides sind. Der wahrscheinlich gangbarste Weg ist es daher, sie langsam wieder an den Arbeitsmarkt heranzuführen. Damit das funktioniert, müssen entsprechend Anreize gesetzt werden, die die Aufnahme von Arbeit belohnen. Um das zu erreichen, müsste man anfangen, Arbeitslosenleistungen an Arbeit zu koppeln. D.h. es gilt der zunächst paradox scheinende Grundsatz, dass nur der Leistungen bekommt, der auch arbeitet.

Es muss also während der Arbeitslosigkeit eine gewisse Arbeitsleistung erbracht werden, um überhaupt Anspruch auf Leistungen zu haben. Das klingt jetzt verdächtig nach einer Art Arbeitszwang und subventionierten Ein-Euro-Jobs, doch darum geht es nicht. Unter Arbeit wird in diesem Ansatz nicht nur Erwerbsarbeit verstanden. Wie schon erwähnt sind gerade Langzeitarbeitslöse häufig nicht ausreichend für den Arbeitsmarkt qualifiziert. Sollten diese also eine Fort-/Aus-/ bzw. Weiterbildung beginnen, so würde das ebenfalls als Arbeit gewertet werden. Einer solchen Maßnahme würde außerdem ein Äquivalent in Erwerbsarbeit zugewiesen. D.h. wenn sich jemand eine bestimmte Zeit fortbildet, wird das so gewertet, als hätte er teilweise gearbeitet. Je nachdem, wie gut die Maßnahme für den Arbeitsmarkt qualifiziert, könnten diese auch höhere Gewichte erhalten.

„Wie so oft wurde mal wieder nur an Symptomen herumgedoktert, aber das eigentliche Ziel, Menschen aus der Arbeitslosigkeit herauszuhelfen, vollkommen vernachlässigt.“

Wichtig ist außerdem, dass es sich für Arbeitslose lohnt, mehr zu arbeiten. Das bedeutet konkret, dass das zusätzlich erwirtschaftetes Einkommen nicht abgeschöpft, sondern belohnt wird.  Arbeitslose, die ihre Tätigkeit ausweiten, müssen vom Staat zusätzlich Geld bekommen, womit sich ihr Einkommen weiter erhöht. Über die genaue Höhe lässt sich sicherlich streiten, aber es spricht nichts dagegen hier mit 100 Prozent anzufangen, um dann in einen degressiven Verlauf überzugehen. Dieses Prinzip gilt auch für Weiterbildungsmaßnahmen. Je qualifizierender und je erfolgreicher, desto mehr ‚fiktives‘ Einkommen erwirtschaften die Teilnehmer und desto mehr bekommen sie dazu.

Dieses System ist nicht mit der bereits praktizierten Aufstockung zu verwechseln, wo staatliche Zuschüsse für Geringverdiener gezahlt werden. Vielmehr geht es hier darum, ein System zu schaffen, das für den ALG-II-Empfänger einen positiven Anreiz setzt, mehr zu arbeiten und damit automatisch mehr zu verdienen. Natürlich schränkt dieses System die Möglichkeit der Betätigung in der Schattenwirtschaft ein – weil dafür weniger Zeit zur Verfügung stünde –, aber das ist eher als positiver Nebeneffekt zu sehen. Aus verhaltensökonomischer Sicht noch besser wäre, wenn diese Zuschüsse nicht als Direktzahlung erfolgen würden. Vielmehr böte sich das aus den USA bekannte Prinzip der negativen Einkommenssteuer an. D.h. der Bürger muss hier bis zu einem bestimmten Punkt keine Steuern zahlen, sondern bekommt welche zurück. Warum wäre das besser? Zum einen besteht ein psychologischer Effekt, dass man nicht so sehr das Gefühl hat, „Stütze“ zu kassieren, sondern für eigenständige Arbeit entlohnt zu werden. Außerdem ist es so sehr gut möglich, einen fließenden Übergang in ein „richtiges“ Arbeitsverhältnis zu gestalten, da die Rückerstattungen einfach mit der Zeit kleiner werden und der dann hoffentlich wieder voll Erwerbstätige auch wieder anfängt, Steuern zu zahlen.

Was bleibt also von der „Reform“ von Hartz 4 übrig? Wie so oft wurde mal wieder nur an Symptomen herumgedoktert, aber das eigentliche Ziel, Menschen aus der Arbeitslosigkeit herauszuhelfen, vollkommen vernachlässigt. Denn, so verständlich es ist, dass aufgrund der aktuellen Inflationssituation über Geld gesprochen wird, darf das eigentlich langfristige Ziel nicht aus den Augen verloren werden. Dazu findet sich im bisherigen Konzept des Bürgergelds kein wirklicher Ansatz, vielmehr verstärkt es noch die Fehlanreize.