21.03.2011

Schattenboxen mit der bösen Automatenlobby

Analyse von Johannes Richardt

Forderungen nach Glücksspielautomatenverboten sind heuchlerisch. Die Suchtpräventionsrhetorik wird vorgeschoben, um von Geldinteressen des Staates abzulenken. Der Einfluss der Glücksspiellobby wird überschätzt - die eigentliche Macht haben Richter

Anfang Februar machte die Drogenbeauftragte der Bundesregierung, Mechthild Dyckmans (FDP), etwas überraschend mit der Forderung auf sich aufmerksam, Glücksspielautomaten aus Gaststätten zu verbannen und strengere Auflagen für die mehr als 10.000 Spielhallen in Deutschland durchzusetzen. Diese Maßnahme wäre vor allem im Namen der Glücksspielprävention notwendig, da es das höchste Suchtpotential bei Automaten gebe, so Dyckmans. Im Gegensatz zu ihrer Amtsvorgängerin Sabine Bätzing-Lichtenthäler (SPD) war die neue Drogenbeauftragte vorher noch nicht sonderlich durch Verbotsforderungsaktionismus aufgefallen. Wo die SPD-Frau keine Gelegenheit ausließ, als Spaßbremse der Nation in Erscheinung zu treten, sei es nun durch Rufe nach der Verbannung von Alkoholwerbespots aus dem TV-Vorabendprogramm oder einem generellen Glimmstängelverzicht für Autofahrer, gab sich die Liberale Dyckmans bisher relativ moderat. So sprach sie sich Mitte Dezember letzten Jahres zwar auch für „effektive Maßnahmen zur Prävention der Glücksspielsucht“ aus; ein Automatenverbot für Kneipen und eine stärkere Regulierung von Spielhallen beinhalteten ihre Forderungen damals allerdings noch nicht.

Die liberale Drogenbeauftragte wurde mit ihrer aktuellen Verbotsforderung sofort von ihren Parteigranden zurückgepfiffen – sowohl vom direkten Vorgesetzten im Ministerium, Bundesgesundheitsminister Rösler, als auch vom für Spielhallen zuständigen Wirtschaftsminister Brüderle. Man sollte sich aber nicht täuschen: Röslers und Brüderles Ablehnung von Dyckmans Verbotsforderung sollte nicht mit dem Einstehen für eher freiheitliche Prinzipien im Umgang mit Glücksspielen verwechselt werden. Rösler meint zwar, dass es „intelligentere Lösungen als Aufstellverbote“ gebe. Aber was das im Sprachgebrauch einer modernen liberaler Parteien heißt, bringt sein Amtskollege Brüderle auf den Punkt. Es gehe darum, die Regulierung von Spielautomaten in Gaststätten „drastisch zu verschärfen“ indem das Verhalten von Spielern, z.B. Höchstverlustgrenzen, mit Hilfe einer sogenannten „Spielerkarte“ kontrolliert und reguliert würden. So wirft Dyckmans Vorstoß ganz nebenbei auch noch ein Schlaglicht darauf, wie es zurzeit um den freiheitlichen Ethos bei den Freidemokraten bestellt ist.

Novellierung des Glücksspielstaatsvertrages

Seit geraumer Zeit ist zu beobachten, wie der Druck auf die Spielautomatenbranche von verschiedenen Seiten wächst. Dies ist vor allem mit der Novellierung des Glücksspielstaatsvertrages zu erklären, die dieses Jahr ansteht. Der Staatsvertrag schreibt den Ländern ein Monopol auf Glücksspiele zu. Nach einem Urteil des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) in Luxemburg vom Herbst letzten Jahres muss der Vertrag unter anderem deshalb neu gefasst werden, weil der Staat seiner darin festgelegten Verpflichtung, eine wirksame Suchtbekämpfung bei allen Spielarten zu etablieren, nach Auffassung der Richter nicht genügend nachgekommen sei. Neben einer Kritik der ausgeprägten Werbeaktivitäten der staatlichen Glücksspielmonopolisten wurde beanstandet, dass bestimmte Kasino- und Automatenspiele erlaubt seien, die nicht unter die Bestimmungen des Staatsvertrages fallen. Hierzu zählen Automaten, wie sie in Gaststätten und Spielhallen zu finden sind. Die Daddelmaschinen gelten nicht als Glücksspiel im Sinne des Staatsvertrages sondern als „Unterhaltungsautomaten mit Gewinnmöglichkeit“ und fallen somit unter das Gewerberecht.

Eine stärkere Regulierung dieser Spielautomaten erscheint von Seiten der Politik vor allem deshalb nützlich, um den Auflagen der Luxemburger Richter zur Neufassung des Staatsvertrages nachzukommen und damit eine wesentliches Argument für die Aufrechterhaltung des staatlichen Glücksspielmonopols – und hier vor allem des staatlichen Lottomonopols - zu erhalten . Das Sportwettenmonopol haben die Länder vor kurzem aus verschiedenen (monetären) Gründen aus der Hand gegeben. Will man in Zukunft auf die Milliarden aus dem Lottospiel nicht verzichten und weiterhin, wie bisher unter eher fragwürdiger Auslegung des Suchtpräventionsgebotes, großflächige Werbemaßnahmen dafür fahren, muss man den Forderungen der Luxemburger Richter an anderer Stelle entgegenkommen. Wieso dann nicht in dem Bereich, wo der Staat ohnehin nicht unmittelbar seine Finger mit im Spiel hat – bei den privat betrieben Spielhallen- und Kneipenautomaten, die bisher juristisch gesehen unter das Gewerberecht fallen und kaum staatlichen Kontrolle und Gewinnabschöpfung unterworfen sind, da sie außerhalb des Geltungsbereichs des Glücksspielstaatsvertrages liegen? Ansonsten drohen Milliardenausfälle in den Kassen von Bund, Ländern und Kommunen – z.B. verdient allein die Stadt Köln jedes Jahr 6 Millionen Euro aus legalem Glücksspiel. Es ist nur schwer vorstellbar, dass in der Regierung ein großes Interesse daran besteht, auf diese Einnahmen zu verzichten und somit Parteikollegen und Wahlvolk in Ländern und Kommunen gegen sich aufzubringen.

In diesem Zusammenhang lohnt es sich, die Forderung der Drogenbeauftragten der Bundesregierung noch einmal gründlich durchzulesen. Tatsächlich bewegen sie sich im Rahmen, den die EuGH-Richter für die Neuordnung des Glücksspiel-Staatsvertrags abgesteckt haben. Dyckmans forderte nie ein generelles Verbot für alle Spielautomaten, was man vielleicht bei ihrem Hinweis auf das „höchste Suchtpotential beim Glücksspiel“ hätte vermuten können.  Es ging Ihr ausschließlich um ein Automatenverbot in Gaststätten und um stärkere Regulierungen von Spielhallen; also um den staatsfernen Bereich des Glücksspiels. Automaten in Spielbanken (egal ob staatlich oder privat) etwa, wo vor wenigen Jahren noch der größte Teil der Umsätze im Automatenspiel gemacht wurde 1 und ein Großteil der Gewinne direkt in die Kassen des Fiskus fließt, blieben von Verbotsforderungen der Drogenbeauftragten unberührt.

Überregulierung der Glücksspielorte

Man kann sich des Eindrucks nicht erwehren, dass hier von staatlicher Seite der durch das europäische Gerichtsurteil erzeugte „Sachzwang“ als Vorwand instrumentalisiert wird, um lästige Mitbewerber um das Geld der Zocker auszustechen. Seit Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages im Jahr 2008 verzeichnen Spielbanken massive Einnahmerückgänge zu Lasten von Automatenhallen, Wettbüros und Internetspielen aber auch gegenüber illegalem Glücksspiel, wie Hinterzimmerpokerrunden oder illegalen Sportwetten. Der Staatsvertrag ging mit einer starken Regulierung der Glücksspielorte einher. Strenge Zutrittskontrollen mit Ausweispflicht, Werbeeinschränkungen aber auch die in staatlichen Spielbanken streng gehandhabten Rauchverbote schrecken die Spieler ab und treiben sie zunehmend in die weniger regulierten Räume von Spielhallen oder Kneipen. Die Bruttoerträge der Berliner Spielbanken sanken zum Beispiel von 110 Millionen Euro im Jahr 2007 auf 64 Millionen Euro im Jahr 2009. Für das Jahr 2010 wurden dort erstmals rote Zahlen erwartet. Gleichzeitig schießen überall im Land Spielhallen und Wettbüros wie Pilze aus dem Boden. Der ein oder andere Regional- oder Lokalpolitiker, wie Berlins Wirtschaftssenator Wolf (Die Linke), forderte bereits, der unliebsamen Konkurrenz ähnlich mit Hilfe von Regulierungen die Luft abzuschnüren, wie dies bei den eigenen ehemaligen „Cash cows“, den Spielbanken, der Fall war. Dies könnte tatsächlich dazu führen, dass Kasinos, die neben Automatenspielen noch viele weitere Glücksspielvarianten zu bieten haben, so wieder attraktiver für bereits verloren geglaubte Spieler werden könnten. Der Staat könnte sich so ein großes Stück vom Kuchen der Zockermilliarden (allein die Automatenbranche ist ca. 3 Milliarden Euro schwer) sichern – anders als es uns die Suchtpräventionsrhetorik der Drogenbeauftragten und deren Fürsprecher in der politischen Klasse glauben machen will, scheint dieser Aspekt in der Diskussion eine nicht unwesentliche Rolle zu spielen.

Angebliche Macht der Automatenlobby

Unter dieser Warte erscheint es fast schon ein wenig an den Haaren herbeigezogen, wenn die Automatenindustrie von einigen Kommentatoren und Politikern als dunkler Strippenzieher hinter der staatlichen Glücksspielgesetzgebung dargestellt werden soll. Reaktionen auf eine sogenannte Spendenaffäre in den letzten Wochen sind dabei exemplarisch. So wurden in der Süddeutschen Zeitung gleich mehrere Artikel über die Lobbyingaktivitäten der Automatenindustrie veröffentlicht. In einem wurde ein „besonders raffiniertes System dubioser Parteispenden“ aufgedeckt. Die Geschichte dahinter ist schnell erzählt: Nicht nur, dass der Verband der Automatenindustrie (VAI) jährlich ein Skatturnier im Bundestag veranstaltetet. Seit 1990 zahlten Manager von Deutschlands größtem Automatenhersteller der Gauselmann AG, auch mehr als eine Million Euro in Form von „hunderten Schecks“ an Union, SPD, FDP und Grüne. Sie stückelten Spendenbeträge jeweils in Beträge von unter 10.000 Euro, so dass sie in den Rechenschaftsberichten der Parteien nicht auftauchen. Paul Gauselmann, der auch Besitzer der Spielhallenkette Merkur ist, begründete diese zweifelsohne sehr intransparente Form der Parteienfinanzierung schlichtweg mit steuerlichen Vorteilen, die aus solch einer Stücklung in kleinere Beträge entstehen. Seine Kritiker witterten hingegen sofort eine perfide Form verdeckter Einflussnahme, um strengere Auflagen für Spielhallen zu verhindern. Der sucht- und drogenpolitische Sprecher der grünen Bundestagsfraktion, Dr. Harald Terpe, sah in der Episode durchaus stereotypisch für viele weitere Kritiker einen Beweis dafür, dass die Bundesregierung bei ihrer Gesetzgebung bislang lediglich Lobbyinteressen bedient habe.

Tatsächlich fährt der Zug aber immer schneller in eine ganz andere Richtung; entgegen den Interessen der Automatenindustrie setzt der Staat vermehrt auf die stärkerer Regulierung und Kontrolle des Glücksspiels. Dabei ist auch nicht unbedingt das Parlament die treibende Kraft. Das Bundesverfassungsgericht und in letzter Zeit vor allem der ohne tatsächliche demokratische Legitimation agierende Europäische Gerichtshof in Luxemburg geben die Leitlinien für die Politik vor – als Inkarnation des Versorgeprinzips auf dem Feld des Glücksspielpolitik sind dies vor allem die Begriffe der Suchtprävention und -bekämpfung. Die Politik hat die richterlichen Vorgaben dann nur noch in Gesetzform zu gießen und gegebenenfalls auf Änderungswünsche der Richter zu reagieren. Eine parlamentarische Debatte darüber, ob man die Glücksspielpolitik nicht auch an anderen Prämissen ausrichten könne, was zwar auf Grund des überparteilichen Konsenses zu diesem Thema sowieso unwahrscheinlich wäre, wird so bereits im Ansatz obsolet. So gesehen hätte die Automatenindustrie ihr jährliches Skatturnier vielleicht eher in Karlsruhe oder Luxemburg veranstalten sollen.

Therapeutische Interventionen in den Glücksspielsektor

So werden immer weitere Bereiche des legalen Glücksspiels, auch solche, die bisher noch nicht unter größerer staatlicher Kontrolle standen, reguliert. Ein Politik setzt sich durch, die zunehmend restriktiver versucht, das Vorsorgeprinzip im Glücksspielsektor durchzusetzen und dabei nicht nur auf unternehmerische Freiheiten immer weniger Rücksicht nimmt, sondern vor allem auch daran geht zentrale Errungenschaften zivilisierten Denkens, wie etwa die Idee erwachsener Autonomie und Zurechnungsfähigkeit, einem depressiven Bild vom Menschen als potenziell Süchtigem zu opfern. In den Augen einer sich fast ausschließlich aus Mittelschichtangehörigen speisende politischen Eilte sind damit natürlich vor allem die Milieus der gesellschaftlich ohnehin Unterprivilegierten und Abgehängten gemeint. Sie bekommen die suchtpräventiv verklärte Bevormundungsknute besonders hart zu spüren. Das groteske Sportwettenverbot für HARTZ IV-Empfänger, welches Anfang März von einem nordrhein-westfälischen Gericht ausgesprochen wurde, um diese vor dem Risiko zu hoher Spielverluste zu schützen, zeigt ganz gut, wohin die Reise geht. Auch im Bezug auf Kneipen- und Spielhallenbesucher setzt der paternalistische Nanny-Staat mit seiner Glücksspielpolitik und –rechtsprechung darauf, Spieler „präventiv“ erst einmal als potenziell unzurechnungsfähig abzustempeln -  als Opfer von diabolisch leuchtenden und sirenenhaft singenden Höllenmaschinen, quasi. Bequem an solch einer psychologisierenden Sichtweise ist nicht zuletzt auch, Fragen nach den gesellschaftlichen Ursachen von übermäßigem Spiel und Automatensucht so einfach aus dem Weg gehen zu können. Diese liegen nicht zuletzt in der vor allem durch mangelnde wirtschaftliche Dynamik der Gesellschaft bedingten Chancen- und Perspektivlosigkeit der Unterschicht. Es darf natürlich nicht unerwähnt bleiben, dass die meisten Spieler keineswegs ein krankhaftes Verhalten an den Tag legen, sondern mit ihrer Leidenschaft ganz gut klar kommen. Dennoch schafft sich die Politik durch das Ausrufen eines Generalverdachts für Spieler ein Feld, auf dem sie sich mit der Durchsetzung von Verboten und Regulierungen als Retter in höchster Not aufspielen und von der eigenen Legitimitäts- und Sinnkrise ablenken kann.

Deshalb scheint der Sprecher der VAI mit seiner Einschätzung „die Länder versuchen, uns die Rolle des Buhmann zuzuschieben“ vielleicht näher an der Wahrheit zu liegen als solche Stimmen, die die Glücksspielindustrie als treibende Kraft hinter der gegenwärtigen Gesetzgebung erblicken. Diejenigen Politiker und Kommentatoren, die die „Gauselmannaffäre“ als Vorwand für Forderungen nach mehr Regulierung des Glücksspiels genommen haben, haben offensichtlich aus den Augen verloren, dass es gerade die übermäßige Regulierung des Glücksspiels seit Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages war, die die Spieler aus den Spielbanken mit ihrer rechtlich festgelegten ordnungspolitischen Aufgabe des Spielerschutzes und der Suchtprävention (was auch immer man auch davon halten mag) in die von Gauselmann & Co. betriebenen Spielhallen verscheucht haben. Es ist deshalb mehr als fraglich, ob noch mehr Regulierung und Verbote irgendeinen einen positiven Effekt auf das Verhalten suchtgefährdeter Individuen haben werden. Viel wahrscheinlicher, wie es auch die reichhaltige Geschichte von Prohibition und Spielverboten lehrt, erscheint es, dass gefährdete Individuen aber auch gesunde Spieler sich einfach neue Räume oder neue Formen (auch illegale) suchen werden, um ihren Spieltrieb auszuleben.