15.07.2013

NGOs als EU-Claqueure

Analyse von Christopher Snowdon

Die EU leidet unter mangelnder Akzeptanz innerhalb der Bevölkerung. Deswegen investiert sie viel Geld in die „Stärkung der Zivilgesellschaft“. Das ist Lobbying in eigener Sache – Die EU schafft sich ihren eigenen Fanclub. Sie bleibt ein technokratischer Elitenclub.

Mittlerweile hat die Europäische Kommission (EK) 20 Jahre damit verbracht, einen Dialog mit der Zivilgesellschaft zu suchen. Von der Gründung der Montanunion (1951) bis zur Unterzeichnung des Maastricht-Vertrags (1992) war die „europäische Idee“ von einem derart elitären Denken geprägt, dass man sie nach Jean Monnet, dem Wegbereiter der europäisch-föderalistischen Idee, die „Monnet-Methode“ taufte. Das Grundgerüst der Europäischen Union wurde von Technokraten erbaut, die keinen Hehl daraus machten, ihr Handeln nicht an der Idee einer partizipatorischen Demokratie zu orientieren. Erst als in den Jahren 1991/92 eine breite Opposition gegen die europäische Integration auftrat und Dänemark in einem Referendum den Maastricht-Vertrag ablehnte, erklärte EK-Präsident Jacques Delors, Europa dürfe kein „elitäres Projekt“ mehr sein und die „Phase des wohlwollenden Despotismus“ sei vorbei.

Als das Vertrauen der Öffentlichkeit in das europäische Projekt Mitte der neunziger Jahre erneut schwand, kam man auf die Idee, „Bürgerdialoge“ mit der Öffentlichkeit zu führen, um die demokratische Legitimation der EU wiederherzustellen. Angesichts der dann folgenden Niederlagen bei Volksabstimmungen und des aufkommenden Euroskeptizismus bemühte sich der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) zunehmend um zivilgesellschaftliche Gruppen, um „eine Brücke zwischen dem Willen des Volkes und denen zu schlagen, die das Volk repräsentieren“.

Aktionsplan für eine bessere Kommunikationsarbeit

Der geringe Erfolg dieser Bemühungen zeigte sich bei den Wahlen des europäischen Parlaments im Juni 1999. Die EWSA sah darin eine alarmierende „Demokratieverdrossenheit“ der europäischen Öffentlichkeit, die gegenüber der Arbeit von Parteien und Politikern zunehmend skeptisch auftrete. Im folgenden Jahr erläuterten EK-Präsident, Romano Prodi, und Vize-Präsident, Neil Kinnock, in einem veröffentlichten Impulspapier, wie die NGOs die Politiker bei ihren Bemühungen für eine „immer stärkere Union“ unterstützen können. Und zwar indem sie als Stellvertreter für öffentliche Meinungen agieren und bei den Graswurzelbewegungen für die europäische Integration werben.

Prodi und Kinnock schrieben: „Wenn die nationalen NGOs zur Zusammenarbeit im Sinne gemeinsamer Ziele bewegt werden“, werden die europäischen NGO-Netzwerke einen wichtigen Beitrag dazu leisten, eine „europäische öffentliche Meinung“ zu bilden. Diese gilt nämlich als Voraussetzung für die wahre politische Einheit Europas. Praktischerweise werde dadurch zugleich auch die europäische Integration gefördert, und zwar oft auf dem Niveau der Graswurzelbewegungen. Die europäischen NGOs und ihre Netzwerke sowie deren Mitglieder auf nationaler Ebene könnten der Kommission potentiell dabei helfen, die erfolgreiche Vermittlung von Informationen über die EU und ihre Politik an ein breites Publikum sicherzustellen.

Im Jahr 2001 folgte diesem Schreiben ein Weißbuch, das zur stärkeren Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den NGOs aufrief, zum Teil als Replik auf Irlands damalige Ablehnung des Nizza-Vertrags. „Die Zivilgesellschaft betrachtet Europa zunehmend als eine gute Plattform für politische und gesellschaftliche Veränderungen“, heißt es im Text, „das bietet eine echte Möglichkeit zur Erweiterung der Debatte über die Rolle Europas, eine echte Chance auf die aktivere Beteiligung der Bürger an der Verwirklichung der Ziele der Union.“ Eine interessante Wortwahl, andere demokratische Regierungen hätten vielleicht geschrieben, Ziel sei die aktivere Beteiligung der Union an der Verwirklichung der zivilen Interessen.

Nachdem der EU-Verfassungsvertrag von den Franzosen und den Niederländern 2005 per Referendum abgelehnt wurde, antwortete die EK mit einem „Aktionsplan für eine bessere Kommunikationsarbeit“ (Juni 2005), der noch einmal die Absicht bekräftigte, besser mit EU-Bürgern kommunizieren zu wollen. Die Kommission räumte nun zwar ein, der „Dialog sei keine Einbahnstraße“, akzeptierte aber dennoch nicht, dass der Wille der Bürger, den sie ja gerade stärken wollte, potentiell mit der langjährigen Politik der „zunehmend stärkeren Union“ in Konflikt stehen kann. Stattdessen bezichtigte sie die euroskeptische Öffentlichkeit der engstirnigen Ignoranz und betonte, die „politischen Maßnahmen und die Tätigkeit der EU, sowie ihr Einfluss auf das tägliche Leben, sollen den Bürgern auf eine für sie verständliche Weise vermittelt und nahe gebracht werden“. Eine Priorität der Kommission lag darin, die „konkreten Vorteile der EU-Politik durch kurze, einfache Einführungen in die wichtigsten Vorschläge der Kommission durch Laienzusammenfassungen“ zu erklären. Dabei betonte die Kommission nochmals, die Bevölkerung müsse unbedingt aktiv in diesen Prozess eingebunden werden.

Vorgetäuschte Unabhängigkeit

Die Zivilgesellschaft definiert sich vor allem dadurch, was sie nicht ist. Sie ist weder staatlich noch unternehmerisch gebunden. Die Begriffe „nicht-staatliche Organisation“ (NGO) oder „Non-Profit-Organisation“ bezeichnen genau diese Eigenschaft. Manchmal wird die Zivilgesellschaft als „dritter Sektor“ definiert, der zwischen öffentlich und privat beziehungsweise zwischen Staat und Markt angesiedelt ist. Dennoch arbeitet die Europäische Kommission vor allem mit Arbeitsmarktakteuren (z.B. Gewerkschaften), sozialen und ökonomischen Akteuren (wie Verbraucher-Organisationen), NGOs und Organisationen auf kommunaler Ebene. Das Konzept „Zivilgesellschaft“ basiert jedoch wesentlich auf freiwilliger Zusammenarbeit und der Unabhängigkeit von politischen Organisationen.

Die Kommission äußerte sich dazu folgendermaßen: „Nicht-staatliche Akteure umfassen NGOs, Graswurzel-Organisationen, Kooperativen, Gewerkschaften, Standesvertretungen, Universitäten, Medien und unabhängige Stiftungen. Sie haben gemeinsam, dass sie sich durch ihre Unabhängigkeit vom Staat auszeichnen und auf freiwilliger Basis kooperieren, um sich für gemeinsame Interessen einzusetzen.“

In den letzten zwei Jahrzehnten hat die Finanzierungspolitik der EK diese Unabhängigkeit jedoch untergraben. Justin Greenwood, Professor für „European Public Policy“ an der Robert Gordon University in Aberdeen, schätzt, dass jährlich rund eine Milliarde Euro an bestimmte Interessengruppen fließt und nach Angaben der Europäischen Kommission werden etwa „20 Prozent des EU-Budgets direkt an Organisationen und Geschäfte gezahlt“.

Die Kommission geht offen mit diesem Thema um und ist sogar stolz darauf, zivilgesellschaftliche Organisationen zu unterstützen. Sie erklärte dazu: „Die Organisationen der Zivilgesellschaft sind eine einzigartige Verbindung zwischen den Bürgern und der Regierung, sie sind das Sprachrohr der Bürger und fördern die aktive Beteiligung der Menschen an politischen Prozessen. Auch Thinktanks und politische Forschungseinrichtungen sind von unschätzbarem Wert, um Visionen für die Zukunft anzubieten und Ideen zur Behandlung von komplexen Themen wie EU-Politik, aktive europäische Bürgerschaft, Identität und Wertvorstellungen zu entwickeln.“

Das Programm „Europa für Bürgerinnen und Bürger“

Ein zivilgesellschaftliches EU-Projekt ist das Programm „Europa für Bürgerinnen und Bürger“, das den „Bürgern die Möglichkeit gibt, für ein vereintes Europa einzutreten, eine europäische Identität zu entwickeln und ein Gefühl für die Anteilnahme an der EU, sowie Toleranz und gegenseitiges Verständnis zu pflegen.“ Für den Zeitraum von 2007–13 hatte das Programm ein Budget von 215 Millionen Euro und für den Zeitraum 2014–20 sind 229 Millionen Euro vorgesehen. Das Programm hat vier Komponenten:

Die Aktion „Aktive Bürger/innen für Europa“ umfasst die langfristige Initiative der Städtepartnerschaften und verschiedene Projekte mit dem Ziel, „auf lokaler und europäischer Ebene zusammenzuarbeiten oder über gemeinsame europäische Themen zu diskutieren“.

Die Aktion „Aktive Zivilgesellschaft“ finanziert Thinktanks, Wohlfahrtsorganisationen, Gewerkschaften und andere zivilgesellschaftliche Organisationen, damit sie mit den europäischen Gesetzgebern zusammenarbeiten und der EU-Bürgerschaft auf kommunaler und nationaler Ebene die jeweiligen Errungenschaften positiv vermitteln.

Die Aktion „Aktive europäische Erinnerung“ gedenkt der Opfer des „Nationalsozialismus und Stalinismus“.

Die Aktion „Zusammen für Europa“ fokussiert eine „aktive europäische Bürgerschaft“ und wirbt für eine europaweite Identität durch „Veranstaltungen mit großer Öffentlichkeitswirkung“.

In der Rhetorik der Kommission bezüglich des letzteren Projekts zeigen sich die für sie typischen Annahmen zur Haltung der Öffentlichkeit gegenüber der europäischen Integration. Im Jahr 2001 erklärte sie: „Die europäischen Bürgerinnen und Bürger erkennen im Allgemeinen die Vorteile der EU sowie ihren Beitrag zu einem erfolgreichen Europa und zum Ansehen Europas in der Welt an. Die Einrichtungen der EU erscheinen den Bürgerinnen und Bürger Europas jedoch etwas fremd und sie wissen nicht so richtig, wie sie eigentlich funktionieren… Obwohl die meisten Europäer die EU-Angelegenheiten als relativ komplex und ihnen fernstehend betrachten, glauben sie an die demokratischen Motive der Union. Ferner wünschen sie sich, dass die Union stärker in die Politik auf nationaler Ebene einbezogen wird.“

Diese einzelne Passage liefert schon genügend Beispiele dafür, wie die Kommission an den eigentlichen Problemen vorbeigeht. Sie geht davon aus, dass erstens die Öffentlichkeit die Vorteile der EU erkennt, dass zweitens die Institutionen der EU gut funktionieren, dass die EU drittens demokratische Legitimationen hat, die viertens von der Öffentlichkeit anerkannt werden und dass sich die Öffentlichkeit fünftens wünscht, dass die EU mehr Macht auf die einzelnen Staaten ausüben kann.

Der Bürger im Mittelpunkt?

Solche auf nicht belegten Behauptungen basierenden Argumentationen sind bei den Veröffentlichungen der EU durchaus üblich. So verkündete etwa ein anderes Diskussionspapier aus dem Jahr 2001: „Die Jugendlichen Europas bejahen somit den gesamten Katalog von Grundwerten, auf denen die Union beruht. Sie erwarten, dass diese sich ihren Erwartungen gewachsen zeigt.“ Diese Behauptungen sind sämtlich umstritten, und wären komplett zu überprüfen, bevor die EU als demokratisch gerechtfertigt gelten könnte, aber der „Bürgerdialog“ der EU hat bis heute keine einzige davon ernsthaft hinterfragt.

Die Publikationen der Europäischen Kommission zeugen von einer wachsenden Vernarrtheit in die Zivilgesellschaft. Sie gründet sich aus dem Verlangen nach demokratischer Legitimität, die durch die Einbindung der Bürger in die Gesetzgebungsprozesse erreicht werden soll. Die Bürger werden aber nicht direkt konsultiert, sondern stattdessen durch die von der Kommission eigens ausgewählten und finanzierten NGOs, Thinktanks und Wohlfahrtsorganisationen bevormundet. Und diese zivilgesellschaftlichen Gruppierungen engagieren sich dann wiederum in denjenigen Bereichen für EU-Belange, wo letztere sonst wirkungslos bleiben würden, und machen Lobbyarbeit sowohl für die Erhöhung des eigenen Budgets als auch für das Gesamt-Budget der EU. In der medialen Öffentlichkeit sieht es dann so aus, als würden völlig unabhängige Organisationen und Graswurzelbewegungen für die EU Partei nehmen. Die Absicht hinter den „Bürgerdialogen“ mag ehrenwert sein, doch die EU ist und bleibt fundamental elitär und technokratisch.