22.05.2014

NGO-Förderung geht am Bürger vorbei

Analyse von Hardy Bouillon

Die EU-Förderung für NGOs muss reformiert werden; sie ist intransparent und der Fokus auf Humanitäres, Soziales und Umwelt widerspricht den Präferenzen der europäischen Bürger.

Es gehört zu den erklärten Zielen der EU, die Beteiligung der Bürger bei Entscheidungsprozessen zu fördern. Insofern verwundert es kaum, dass die EU den sogenannten NGOs (non-governmental organisations, zu deutsch: Nichtregierungsorganisationen) eine große Rolle beimisst und sie bei der Vergabe von EU-Mitteln berücksichtigt.

Die Gewährung von EU-Fördermitteln an NGOs ist recht großzügig. Gemäß einer Studie des in Brüssel ansässigen Instituts New Direction [1] beläuft sich die gewährte Fördersumme jährlich auf €7,5 Milliarden. [2] (Große Teile dieser Studie werden hier in übersetzter und leicht modifizierter Form und mit Zustimmung der Herausgeber wiedergegeben.) Bezieht man die Mittel ein, die an sogenannte Quangos (quasi-autonomous non-governmental organisations, zu deutsch: quasi-autonome Nichtregierungsorganisationen) fließen, dann ergibt sich die Summe von über €10 Milliarden. Diese Zahlen berücksichtigen, dass nur 20% der Mittel direkt von der Europäischen Kommission und 80% durch nationale oder regionale Einrichtungen der Mitgliedstaaten vergeben werden. Angesichts der recht üppig anmutenden Beträge drängt sich die Frage auf, ob die Ausgaben auf Kosten der europäischen Steuerzahler den Zielen der EU auch tatsächlich dienen oder ob sie nicht besser verwendet oder gar eingespart werden können.

„Angesichts der recht üppig anmutenden Beträge drängt sich die Frage auf, ob die Ausgaben auf Kosten der europäischen Steuerzahler den Zielen der EU auch tatsächlich dienen oder ob sie nicht besser verwendet oder gar eingespart werden können.“

Was qualifiziert eine NGO als förderungsfähig?

Folgt man der EU [3], dann haben NGOs als gemeinnützige Einrichtungen: (a) einen rudimentären Grad an Formalität und Institutionalität, (b) keine Gewinnausschüttung, (c) keine Abhängigkeit von staatlichen Stellen oder Behörden, (d) keine Eigennützigkeit und keine Gewinnerzielungsabsicht, (e) eine auf Gemeinwohl zielende Tätigkeit in der Öffentlichkeit. So definiert, sind NGO private Körperschaften und prinzipiell förderungsfähig.

Wie werden NGO von der EU gefördert?

Die Kommission hat im Grunde zwei Möglichkeiten, Gelder an private Körperschaften wie die NGO zu transferieren.

1. Auf dem Wege öffentlicher Ausschreibungen kann die Kommission auf dem Markt jene Güter und Dienstleistungen einkaufen, die im Rahmen der Richtlinie für das öffentliche Auftragswesen und in der Haushaltsordnung festgelegt sind. Dazu zählen Studien, technische Hilfe und Schulungsmaßnahmen, Beratung, Konferenzdienste und Werbung, aber auch Bücher und IT-Ausrüstung.  Die Auftragnehmer werden über Ausschreibungen ausgewählt, die von Abteilungen, Büros und Agenturen der Kommission in ganz Europa durchgeführt werden. [4] Man sollte erwähnen, dass die Förderung im Rahmen der Richtlinie für das öffentliche Auftragswesen nicht Gegenstand der ND-Studie war. D.h., die Zuwendungen seitens der EU an NGOs dürften erheblich über dem liegen, was aus den unten genannten Tabellen hervorgeht.
2. Um die EU-Ziele umzusetzen, gewährt die Kommission Zuschüsse, mit denen spezifische Aktivitäten oder Projekte kofinanziert werden. Wer interessiert ist, kann sich mit entsprechenden Projektanträgen um Beihilfen bemühen. Als Antragsteller kommt jede Körperschaft in Frage, auch NGOs. In Betracht gezogen werden alle Anliegen, die einem korrespondierenden Ziel der EU entsprechen. Wie bereits erwähnt, wird der größte Teil der Zuwendungen nicht direkt durch die EU ausgezahlt und verwaltet, sondern von nationalen und regionalen Stellen der Mitgliedsstaaten. Nur 20% der Zuschüsse werden direkt von der Kommission verwaltet und angewiesen und im EU-Finanztransparenzsystem (FTS) erfasst. [5] Das FTS listet die Namen und Adressen der Zuschussempfänger auf, die direkt von der Kommission bedacht werden. Die Verwendung des größten Teils der Zuschüsse (ca. 80%)  liegt im Ermessen nationaler und regionaler Behörden. Auch die Bekanntmachung der Zuwendungen obliegt den örtlichen Stellen, was die Generierung verlässlicher und umfassender Daten aller EU-weiten Zuwendungen an NGOs nahezu unmöglich macht. In der ND-Studie wurde davon ausgegangen, dass man auf nationaler und regionaler Ebene NGOs in ähnlicher Weise finanziell bedenkt wie auf EU-Ebene. Demzufolge ist nach Schätzung der Autoren der ND-Studie die Gesamtzuwendung der EU an NGOs fünfmal so hoch wie die Summe, die aus der FTS hervorgeht, und beträgt demnach ca. € 7,5 Milliarden.

Für welche Zuschüsse NGOs in Frage kommen

Die Zuschüsse kommen aus dem jährlichen EU-Haushalt, der im mehrjährigen Finanzrahmen festgelegt ist. [6] Die Untersuchungen der ND-Studie betreffen den Finanzrahmen 2007-2013. Für die betreffenden Jahreshaushalte wurden fünf „Linien“ (mit mehr als 5% Haushaltsanteil) vereinbart:

1. Nachhaltiges Wachstum: Hier soll der Verbesserung des Wettbewerbsfähigkeit im Dienste von Wachstum und Beschäftigung Rechnung getragen werden. Im Haushalt für 2013 stellte diese Linie den größten Anteil, nämlich 46,8%.
2. Natürliche Ressourcen: marktbezogene Ausgaben und Direktzahlungen. Auf sie entfielen 29,1%.
3. Natürliche Ressourcen: ländliche Entwicklung, Umwelt und Fischerei. Für diese Linie standen im Haushalt 2013 10,7% zur Verfügung.
4. Die EU als globaler Akteur nahm 6,4% des Budgets in Anspruch.
5. Verwaltung: Für sie wurden 5,6% veranschlagt. [7] Der letzte und kleinste der genannten Haushaltsposten ist der einzige, der NGOs nicht zur Generierung von Fördermitteln offensteht.

Zur Quellenlage der EU-Zuschüsse

Es gibt mehrere Quellen, die Aufschluss über die Zuschüsse der EU geben:

• Eine wichtige Informationsquelle stellt das o.g. Finanztransparenzsystem dar. [8] Diese öffentlich einsehbare Datenbank enthält die Namen und Adressen der Empfänger von Beihilfen, die von der Europäischen Kommission direkt bedacht werden.
• Die Datenbank „EuropeAid“: Sie enthält die Namen der Empfänger von Finanzmitteln, die von der Generaldirektion für Entwicklung und Zusammenarbeit verwaltet werden. [9]
• Die Generaldirektion für Humanitäre Hilfe und Katastrophenschutz (ECHO) unterhält ebenfalls eine Datenbank ihrer Leistungsempfänger, d.h. Empfänger humanitärer Finanzhilfen. [10]
• Alle anderen Daten über Finanzhilfen werden von den zuständigen Behörden in den Mitgliedsstaaten verwaltet. D.h., dass alle EU-Mittel, die z.B. im Rahmen der Kohäsions- und Strukturpolitik oder der Agrar- und Fischereipolitik an Leistungsempfänger fließen, nicht zentral von der Kommission ausgezahlt und erfasst werden, sondern lokal bzw. national. Wer all diese Datenbanken einsehen will, muss in allen Mitgliedsstaaten die jeweiligen Behörden ausfindig machen, die die Gelder für die jeweiligen politischen Ziele der EU verwalten, und die Ergebnisse zusammenführen. Allein aufgrund der Sprachprobleme dürfte ein solches Unterfangen wenig Aussicht auf Erfolg haben. Allerdings könnte nur so ermittelt werden, wohin genau 80% der EU-Mittel fließen. [11]

Das FTS ist die wohl zuverlässigste Quelle. Ihr zufolge kann laut ND-Studie von einer direkten jährlichen Förderung der NGO in Höhe von €1,5 Milliarden ausgegangen werden.

Im Großen und Ganzen wird diese Größenordnung von anderen Quellen und Studien bestätigt. [12] Für die Jahre 2008 und 2009 wurden allein von vier Generaldirektionen ca. 3000 NGOs in folgender Weise direkt bedacht:

Tabelle 1: Finanzmittel für NGO, gewährt von EuropeAid, ECHO, Umwelt und Bildung und Kultur, 2008 und 2009

Quelle: Generaldirektion Interne Politikbereiche der Union [13]

Wozu das Geld verwendet wird

Das FTS der Europäischen Kommission differenziert die Leistungsempfänger nicht gemäß ihrer Organisationsform oder gar danach, ob die Zuwendungen bestimmten Maßnahmen oder laufenden Kosten gelten. Insofern kann der Leser anhand der Datenbank kaum ersehen, ob der Leistungsempfänger gemeinwohl- oder profitorientiert ist und ob er als NGO oder als andere Körperschaft einzustufen ist. In der ND-Studie wurde zur Ermittlung der direkten EU-Zuwendungen an NGO die FTS-Daten für 2010 ausgewertet. Das gestaltete sich alles andere als leicht. Sofern Organisationen Namen oder Namenszusätze hatten (z.B. LTD, NV, SA, SPA, DOO etc.), die auf Nicht-NGOs schließen ließen, wurden sie auch nicht als NGO gewertet; stellten sie sich jedoch als unabhängig, nicht-gewinnorientiert, wohlfahrtsorientiert vor, wurden sie als NGO berücksichtigt. Soweit erkennbar, wurden internationale Organisationen, Netzwerke, öffentliche und wissenschaftliche Institutionen ausgeklammert, es sei denn, sie dienten offenkundig allein der Ideenverbreitung und -propagierung. Eine solche Auswertung ist vor allem aufgrund der spärlichen Information im FTS nicht frei von Problemen.

Im Anschluss an die Auswertung wurden die NGOs gemäß ihrer Mission oder primären Zielsetzung, die sich ihren Websites und anderen Quellen entnehmen ließ, rubriziert. Die folgende Tabelle spiegelt das Ergebnis dieser Einteilung wider.
 

Tabelle 2: Gesamtförderung und Anzahl der NGO nach Mission, 2010

Gemäß der o.g. Tabelle ist die humanitäre Hilfe für ein Drittel der Kommissionszuwendungen an NGOs im Jahre 2010 (annähernd €500 Millionen) verteilt auf eine relativ kleine Gruppe von Organisationen, nämlich 86. Zählt man „Soziales“ zur humanitären Hilfe, dann erhöht sich deren Anteil am Kuchen um weitere €326 Millionen. Die drittgrößte Gruppe der Leistungsempfänger umfasst NGOs, die sich Umweltbelangen annehmen (€131 Millionen). Auf Platz vier folgen jene, deren erklärtes Ziel die Förderung der (Menschen)Rechte ist. Sie erhielten €126 Millionen.

„NGOs mit humanitären, sozialen oder umweltorientierten Absichten erhielten den größten Teil des Kuchens.“

Kurz gesagt: NGOs mit humanitären, sozialen oder umweltorientierten Absichten erhielten den größten Teil des Kuchens, insgesamt 64,7%, stellen aber nur 25,7% aller von der EU geförderten NGO. Wer für die Industrie, die Zivilgesellschaft oder die Forschung warb, erhielt nur 9,7% der Fördermittel, repräsentierte aber 29% aller von der EU geförderten NGO. Tabelle 3 verschafft dem Leser einen Überblick darüber, wer 2010 wie viel und zu welchem Zweck bekam, sofern er insgesamt mehr als €10 Millionen erhielt.
 

Tabelle 3: NGO mit einer Gesamtförderung ab €10 Millionen im Jahr 2010

EU-Finanzierung von Quangos und politischen Stiftungen

Eine Sonderform der NGOs sind die sogenannten Quangos (quasi-autonome Nichtregierungsorganisationen). Die EU unterhält 52 solcher Einrichtungen. Einer jüngeren Studie von Open Europe zufolge beträgt die jährliche Finanzierung dieser Organisationen €2,64 Milliarden. [14] Laut Open Europe bewirken diese Einrichtungen sehr wenig, weil sie vor allem die Arbeit jener Einrichtungen duplizieren, die zur Bewältigung der gleichen Aufgaben bereits geschaffen sind.

Auch die politischen Stiftungen auf EU-Ebene, die das Europäische Parlament mit jährlich €12 Millionen unterstützt, gehören im weiteren Sinne zu den von der EU geförderten NGOs.

„Eine Auswertung des Datenmaterials zeigt, dass die EU-Förderpolitik unausgewogen ist und im Kontrast zu den Präferenzen der EU-Bürger steht.“

Für Einsparungen und mehr Transparenz

Eine Auswertung des Datenmaterials zeigt, dass die EU-Förderpolitik unausgewogen ist und im Kontrast zu den Präferenzen der EU-Bürger steht. NGOs mit überwiegend Wohlstand konsumierenden Zielen (humanitäre Hilfe, Soziales, Umwelt) erhalten fünfmal so viel wie NGOs mit überwiegend Wohlstand schöpfenden Zielen (Industrie, Zivilgesellschaft, Forschung). Spiegelte die EU-Förderpolitik die Interessen der Bürger wider (gemessen an den privaten Donationen für Wohlfahrtseinrichtungen), dann dürfte die Europäische Kommission NGOs mit humanitären, sozialen und umweltorientierten Zielen nicht mit 60% ihrer Fördermittel bedenken, sondern lediglich mit 10%.

Angesichts dessen sollte man darüber nachdenken, die EU-Förderung in Einklang mit den Präferenzen der EU-Bürger zu bringen und eine wiederholte Einwerbung von Fördermitteln weniger attraktiv zu gestalten. Man könnte z.B. die Kofinanzierungsrate der EU von 50-75% [15] auf 40% verringern und verlangen, dass der Löwenanteil der NGO-Unterstützung aus der Gesellschaft kommen solle. Auf diese Weise könnte die EU jährlich 10 bis 35% ihres Budgets für direkte Zuwendungen an NGOs einsparen, d.h. €150 bis 525 Millionen. Um die Transparenz des Vergabewesens zu erhöhen, sollte die indirekte Vergabe der EU-Mittel durch die Mitgliedsstaaten ebenso zentral erfasst und öffentlich zugänglich werden wie die direkte Vergabe durch die Kommission.