14.03.2016

Ist die EU-Politik gut für die Ukraine?

Analyse von Viktoria Pelke

Die Europäischen Nachbarschaftspolitik gegenüber der Ukraine hat weder Sicherheit noch Stabilität gefördert. Gerade gegenüber Ukraine ist realpolitische Nüchternheit gefordert.

„Die geschichtliche Erfahrung lehrt, dass ein machtpolitisches Vakuum nur begrenzte Zeit ein Vakuum bleibt, bis es in die Anziehungskraft einer stärkeren Einheit gerät“, so die Aussage Egon Bahrs aus dem Jahre 2004. Er sagte voraus, dass sich das Machtvakuum Ukraine „innerhalb der nächsten 10–15 Jahre auflösen“ würde. 1 Doch wer würde dieses Vakuum füllen, die Europäische Union oder Russland?

Am 1. Januar 2016 war es soweit – das EU-Ukraine-Freihandelsabkommen ist in Kraft getreten. Das Abkommen stellt einen Meilenstein der europäischen Nachbarschaftspolitik zwischen der EU und der Ukraine dar. Die Zollbeschränkungen sind nun aufgehoben und dem Zugang zum weltweit größten Markt mit 500 Millionen Konsumenten scheint nichts mehr im Wege zu stehen. 2 Schließlich haben sich die Wünsche der Euro-Majdan-Aktivisten erfüllt. Mittlerweile liegen zwischen der Nichtunterzeichnung des Assoziierungsabkommens durch Janukovič Ende November 2013, die das Land in eine politische Krise stürzte, und dem Inkrafttreten des Freihandelsabkommens mehr als zwei Jahre. Zwei Jahre, in denen zahlreiche Krisen das Land erschüttert haben. Von den Protesten auf dem Majdan, die zum Sturz Janukovičs führten, bis hin zur Wahl seines Nachfolgers Petro Poroschenko, dem umstrittenen Anschluss der Krim an Russland und den erbitterten Kämpfen im Osten der Ukraine.

Mitschuld der EU

Wie kann es sein, dass ein gescheitertes Abkommen die gefährlichste politische Krise zwischen der EU und Russland seit dem Ende des Kalten Krieges ausgelöst hat? Ist das alles Putins Schuld? Oder ist diese Krise nicht auch eine Folge der Europäischen Nachbarschaftspolitik gegenüber der Ukraine? Das Freihandelsabkommen ist Teil eines größeren Pakets zwischen der EU und der Ukraine, das eine stärkere Anbindung an die EU ermöglicht. Russlands Widerstand gegen das Abkommen bleibt nach wie vor bestehen, wobei Moskau Nachteile für die heimische Wirtschaft befürchtet und als Konsequenz den bestehenden Freihandel mit der Ukraine außer Kraft setzt. Das Freihandelsabkommen bildet erst einmal den Höhepunkt in den EU-Ukraine-Beziehungen, die seit der 1991 erlangten Unabhängigkeit der Ukraine von der Sowjetunion institutionalisiert werden, wobei das am 1. März 1998 in Kraft getretene Partnerschafts- und Kooperationsabkommen hierfür eine wichtige Voraussetzung bildete.

„Im Fall der Ukraine hatte die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP) fatale Folgen.“

Die EU-Osterweiterung schaffte neue Rahmenbedingungen für die Politik gegenüber den osteuropäischen Nachbarn. Mit den letzten großen EU-Erweiterungsrunden 2004 und 2007 verschoben sich die EU-Außengrenzen. Zu den neuen Nachbarn sollten gute Beziehungen aufgebaut werden, somit ist das Konzept der Europäischen Nachbarschaftspolitik und später der Östlichen Partnerschaft eine Folge der EU-Erweiterung. Ziel der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) ist die Stärkung der Beziehungen zwischen der EU und den südlichen und östlichen Nachbarländern, „um Wohlstand, Sicherheit, Stabilität sowie rechtsstaatliche und demokratische Strukturen in den Nachbarstaaten der EU zu fördern.“ 3 Es handelt sich sowohl bei der ENP als auch bei der Östlichen Partnerschaft um neue Konzepte der EU-Außenpolitik, die als Ersatz für Beitrittsperspektiven gedacht sind.

Dass dieses Instrument der EU-Außenpolitik zum Scheitern verurteilt war, hatte mehrere Gründe und wurde in der Literatur schon zahlreich diskutiert. Zum einen ist die Diskrepanz zwischen Anreizen und Verpflichtungen enorm. Zudem spricht die ENP sehr unterschiedliche Länder an – von den Mittelmeer-Anrainern wie Algerien oder Tunesien bis zu den osteuropäischen Nachbarn. Die territoriale Reichweite der ENP stellt insoweit ein Problem dar, dass verschiedene Länder in einen Topf geschmissen werden. Im Prinzip werden die osteuropäischen Staaten mit den nordafrikanischen und westasiatischen Anrainer-Staaten gleichgesetzt. Zum anderen fordert die EU weitreichende Reformen von den Ländern ein, schließt die Beitrittsperspektive aus. Es bleibt bei dem Motto „everything but institutions“. Im Fall der Ukraine hatte diese Politik fatale Folgen und sie war keine angemessene Politik gegenüber diesem Land.

Die geopolitische Lage der Ukraine zwischen der EU und Russland ist der wesentliche Faktor, der die europäische Ukraine-Politik hätte mitbestimmen müssen. Aber es fehlte von Anfang an die Einsicht, dass die Ausdehnung der westlichen Einflusszone mit einem hohen Eskalationspotential verbunden ist. Die Missachtung der wirtschaftlichen Verflechtung der Ukraine mit Russland ist der größte Fehler der Europäischen Nachbarschaftspolitik.

Inwieweit das proklamierte Ziel von Stabilität und Sicherheit an den EU-Außengrenzen an der Umsetzung scheitern kann, ist in der Ukraine zu beobachten. Die Ukraine ist der Hauptadressat der EU-Nachbarschaftspolitik, woraus sich weitreichende Konsequenzen ergeben haben (Ukraine-Krise). Die Eskalation zwischen der Europäischen Union und Russland war vorhersehbar. Denn bei der EU-Nachbarschaftspolitik geht es nicht bloß um die Durchsetzung demokratischer Werte in der Ukraine, sondern um klare strategische Ziele, vor allem um die wirtschaftliche Anbindung an die EU. Durch Assoziierungs- und Freihandelsabkommen sollen die Länder der Östlichen Partnerschaft in den europäischen Binnenmarkt integriert werden. Auf diese Weise prallt die EU mit dem russischen Einfluss- und Interessensbereich zusammen, anderseits lehnt sie mit der EU-Nachbarschaftspolitik eine Mitgliedsperspektive für die Ukraine ab und relativiert die ukrainischen EU-Ambitionen. Daraus lässt sich ableiten, dass die EU die geostrategische und wirtschaftliche Bedeutung der Ukraine für Russland unterschätzt und den Reiz des eigenen Angebots überschätzt hatte, wie die Nichtunterzeichnung des Assoziierungsabkommens durch Janukovič Ende November 2013 verdeutlichte.

Die EU steuerte in ihrer Ukraine-Politik von vornherein auf ein Dilemma zu. Einerseits kann sie russische Dominanzansprüche in dieser Region nicht anerkennen, andererseits kann sie die Interessen, die sich aus engen wirtschaftlichen und kulturellen Beziehungen zwischen Russland und der Ukraine ergeben haben, nicht leugnen. Die Brüsseler Politik hätte auf einen Interessenausgleich zwischen dem Dreieck EU-Russland-Ukraine setzen müssen, stattdessen wurde die Konfrontation von beiden Seiten weiter vorangetrieben. Spätestens mit dem Streit um die Raketenabwehrsysteme in Osteuropa hätte der EU klar sein müssen, dass Russland als Mitgestalter der internationalen Politik auftreten und in den nächsten Jahren seine geopolitischen Ansprüche ausbauen wird. Jedoch wurde Putins Aussage auf der Münchener Sicherheitskonferenz 2007, dass er eine weitere Ausdehnung des Einflusses der EU und der Nato nach Osten nicht hinnehmen würde, ignoriert. Somit ist der Westen alles andere als unschuldig an der Ukraine-Krise. Die Ukraine hatte für Moskau schon immer eine strategische Bedeutung. Bereits während der Präsidentschaftswahlen 2004 in der Ukraine offenbarte sich das Konfliktpotenzial zwischen der EU und Russland. Putin gratulierte dem Präsidentschaftskandidaten Janukovič zur Wahl, wobei die EU und die USA das Wahlergebnis nicht anerkannten.

„Die ambivalente Ukraine-Politik der EU hat weder zur Stabilität noch zur Sicherheit beigetragen.“

Nach der Orangenen Revolution und dem Wahlsieg Viktor Juščenkos äußerte die ukrainische Regierung ihre klaren EU-Ambitionen. Zudem weckte die Erweiterungspolitik der EU erneut Beitrittswünsche bei der Ukraine, die die EU nicht willens war zu erfüllen. Mit der EU-Nachbarschaftspolitik war in Kiew Ernüchterung eingekehrt. Wie lässt sich die Ausgrenzung der Ukraine aus dem europäischen Integrationsprozess erklären? Sind die politischen und ökonomischen Defizite dafür ausschlaggebend oder ist es die Anerkennung des hegemonialen Anspruchs Moskaus in dieser Region? Betreibt die EU eine Appeasement-Strategie gegenüber Russland? Diese Fragen können eindeutig mit Nein beantwortet werden. Die ambivalente Ukraine-Politik der EU hat weder zur Stabilität noch zur Sicherheit beigetragen. Durch die ENP und die Östliche Partnerschaft wurde die Rivalität mit Russland gefördert, auch wenn die Beitrittsperspektive für die Ukraine ausgeschlossen wurde. Dieses Dilemma hätte durch eine Abkehr von der widersprüchlichen Sicherheits- und Wirtschaftspolitik der Europäischen Union gelöst werden können.

Russische Machtlogik

Von Anfang an sah die russische Regierung in der Östlichen Partnerschaft ein Instrument zur Ausdehnung des Einflussbereiches der EU, obwohl Angela Merkel behauptete, „dass es kein Entweder-Oder zwischen einer Annäherung der Länder der östlichen Partnerschaft an die EU und dem russischen Bemühen um eine engere Partnerschaft mit diesen Ländern geben sollte“. 4 Dabei lässt sich ein Spannungsverhältnis zwischen der GUS-Freihandelszone und dem Freihandelsabkommen mit der EU nicht abstreiten. Die EU drängte auf die Unterzeichnung des Assoziierungsabkommens und stellte die Ukraine wissentlich vor eine Entscheidung, die die Weichen für die aktuelle Krise stellten. Mit dieser Strategie ist die EU gescheitert. Nach den Majdan-Protesten und der Entmachtung des ukrainischen Präsidenten Viktor Janukovič setzte Russland seine Drohungen durch die Annexion der Krim in die Tat um. Die westlichen Politiker waren naiv genug zu glauben, dass Putin es erneut riskieren würde, in Kiew eine Regierung an die Macht kommen zu lassen, die die Integration in westliche Bündnisstrukturen vorantreibt.

Russland wird von seiner aktuellen Politik der Machtlogik nicht abweichen und die Interessen an der Ukraine werden sich dort nicht abschwächen. Nur mit der Einbeziehung Russlands wird es eine Lösung der Ukraine-Krise geben, das hat die Mehrheit der EU-Mitglieder verstanden, auch wenn dadurch die Annexion der Krim implizit anerkannt werden muss. Die Politiker der Europäischen Union bestreiten das Denken in geopolitischen Einflusssphären, unterstellen jedoch, dass Russlands Politik nur von geopolitischen Ambitionen angetrieben wird. Diese Naivität hat Putin der Europäischen Union nie abgenommen, was er in seinem Vorgehen auf der Krim und der Ostukraine untermauert hat. Und dadurch hat er die westlichen Politiker in ihre Schranken gewiesen.

Die Eskalation hätte vermieden werden können, wenn der Strategischen Partnerschaft mit Russland nicht nur Worte, sondern echte Taten gefolgt wären. Sowohl in der Sicherheits- als auch in der Wirtschaftspolitik hat es die EU versäumt, eine echte Partnerschaft mit Russland in Form einer gemeinsamen Sicherheitsarchitektur und der Entwicklung eines Freihandelsraums „von Lissabon bis Wladiwostok“ aufzubauen. Wären diese Vorschläge in die Tat umgesetzt worden, hätte die aktuelle Phase der Ost-West-Konfrontation umgangen werden können.

„Das Schwingen der moralischen und rechtlichen Keule wird Europa in diesem Konflikt nicht weiterbringen.“

Die Ukraine-Krise hat gezeigt, dass der EU seit der Unabhängigkeit der Ukraine ein konkretes Konzept für den Integrationsprozess des Landes in europäische Strukturen und den Umgang mit russischen Interessen in der Region fehlt. Die Interessen Russlands in der Ukraine sind bedingt durch die aktuelle Krise nicht mehr von der Hand zu weisen. Diese Tatsache stellt die EU vor neue Herausforderungen, die ihre Ostpolitik in den nächsten Jahren eindeutig mitbestimmen und ein Umdenken der bisherigen Strategie einfordern werden. Im Umgang mit den russischen Sicherheitsinteressen sollte in der EU eine realpolitische Nüchternheit Einzug halten. Das Schwingen der moralischen und rechtlichen Keule wird Europa in diesem Konflikt nicht weiterbringen. Nur mithilfe von Kompromissen wird es gelingen, die bestehenden Barrieren zwischen der EU und Russland zu überwinden.

Die Ukraine hat den Weg der europäischen Annäherung gewählt. Und Brüssel ist dabei, die Ukraine stärker an sich zu binden und sie durch visafreies Reisen ab Mitte 2016 5 zu belohnen. Dabei bleibt die Situation in dem Land weiterhin angespannt, denn trotz des Minsker Abkommens kommt es immer wieder zu Kämpfen. Die Ukraine-Krise ist durch die Terrorgefahr in Europa und die Ereignisse in Syrien in den Hintergrund geraten. Und wie der Zufall so will, sieht sich die EU in Syrien vor Herausforderungen gestellt, die ohne Russland nicht zu lösen sind. Zwar versucht die EU durch Verlängerung der Sanktionen bis Sommer 20166 ihr Gesicht zu wahren, jedoch ist Putin längst aus der politischen Isolation zurückgekehrt und mischt wieder kräftig auf der politischen Weltbühne mit.