01.09.2000

Fischen, jagen, volksentscheiden: Ein Plädoyer für direkte Demokratie

Essay von Otmar Jung

Dass mit der Einführung direktdemokratischer Elemente auf Bundesebene das Ende der politischen Kultur einhergehe, behauptete Novo-Redakteurin Sabine Beppler in Novo46. Eine Erwiderung von Otmar Jung.

Wer realistisch beobachtet, dass in Kalifornien Interessengruppen mit Millionenbeträgen auf Volksentscheide Einfluss nehmen, sollte nicht treuherzig von der repräsentativen Demokratie erzählen, dass der Abgeordnete seinen Wählern gegenüber rechenschaftspflichtig sei und sein Handeln jederzeit begründen können müsse; dann wollen wir auch etwas von den Millionen lesen, welche die in Deutschland 16 Jahre lang führende Regierungspartei in Koffern zu transportieren pflegte. Vergleiche müssen fair sein: Man darf nicht dort eine triste Wirklichkeit und hier ideale Modelle betrachten, sondern muss sich für eine gemeinsame Ebene entscheiden, auf der verglichen wird.

“Radikale Vertreter” möchten die repräsentative Demokratie ganz abschaffen, und auch Herta Däubler-Gmelin und Hans-Jochen Vogel (die Bundesjustizministerin und einer ihrer Vorgänger) sowie Otto Schily (Bundesinnenminister) sind für direkte Demokratie? Das reimt sich nicht zusammen. Zwar gibt es kein Lehramt und keine Generallinie in punkto direkte Demokratie, aber das rechtfertigt intellektuell noch nicht, all diejenigen, die “direkte Demokratie” sagen, in einen Topf zu werfen. Eine Klärung des Gegenstandes ist unerlässlich; über diesen gehört dann gestritten, und der Rest fällt unter Meinungs- bzw. Narrenfreiheit.

Die jüngsten Versuche, direkte Demokratie einzuführen, werden aufgespießt und mit Guido Westerwelle als dem Inbegriff der Hurtigkeit illustriert – aber es geht hier um ein altes Thema: Die ersten Verfassungsreferenden fanden in Massachusetts und New Hampshire vor über 220 Jahren statt, in der Schweiz gibt es die so genannten “Volksrechte” seit gut 180 Jahren, und auch in Deutschland gehören Volksbegehren und Volksentscheid seit über acht Jahrzehnten zur Staatspraxis. Wer gegen den “Zeitgeist” spöttelt, sollte über die relevante Zeit-Dimension Bescheid wissen.

Nicht dass Beppler die gegenwärtig manchmal allzu wohlfeil angebotene Medizin “direkte Demokratie” (Die Zeit v. 24.2.2000: “Gegen den Parteienstaat helfen nur noch Volksentscheide”) kritisch prüft, ist zu monieren, sondern dass sie das wenig durchdacht tut und daher diese Medizin vorschnell verwirft.

Lob des Parlaments

Bevor auf Bepplers Vorwürfe im einzelnen eingegangen werden kann, sind einige Grundlagen zu klären. Im folgenden wird von direktdemokratischen Institutionen als Ergänzung der parlamentarischen Demokratie gehandelt. Ausgangspunkt dieser Idee von direkter Demokratie ist also weder die herrschaftsfreie Gesellschaft noch die sich selbst regierende Landsgemeinde, sondern das moderne politische Repräsentativsystem mit dem Parlament als Herzstück. Diese Volksvertretung ist kein Notbehelf, etwa weil in Deutschland zu viele Menschen lebten, um eine große Volksversammlung abzuhalten, oder weil das Internet noch nicht so weit sei. Vielmehr ist durchaus ein Loblied auf das Parlament angebracht mit zwei Strophen.

Erstens: Die Einrichtung eines Parlaments entspricht der Rationalität der gesellschaftlichen Arbeitsteilung. “Morgens zu jagen, nachmittags zu fischen, abends Viehzucht zu treiben, nach dem Essen zu kritisieren, wie ich gerade Lust habe, ohne je Jäger, Fischer, Hirt oder Kritiker zu werden”, wie die Klassiker des Kommunismus fabulierten, ist eine rückwärts gewandte Utopie, aber kein erstrebenswertes Ziel. Die dauernde intensive Beschäftigung mit politischen Themen kann man ruhig einer Gruppe von Leuten überlassen, wie die Jagd, das Kritisieren und die Befriedigung anderer gesellschaftlicher Bedürfnisse auch.

“Die Einrichtung eines Parlaments entspricht der Rationalität der gesellschaftlichen Arbeitsteilung.”

Zweitens: Die Angehörigen dieser Gruppe, die also Politik zu ihrem Beruf machen, sammeln ein Fachwissen an und lernen spezielle Verfahren anzuwenden, was sie zu Experten macht. Politikexperten aber sind – wie alle Experten – erst einmal zu respektieren. Das moderne demokratische Parlament ist jedenfalls ein Spitzenprodukt der politischen Kultur des Westens.

Direkte Demokratie versucht nun zwei Probleme zu lösen, welche das Repräsentativsystem von Anfang an aufwarf: das Problem der Kontrolle und das der Innovation.

Wer kontrolliert das Parlament ?

Parlamentarische Demokratie organisiert Herrschaft auf Zeit, die denjenigen übertragen wird, die bei Wahlen die Mehrheit errungen haben. Eine Legislaturperiode lang dürfen die Abgeordneten – nur ihrem Gewissen verpflichtet – politisch entscheiden, wie sie es für richtig halten. Die Kontrolle ihres Handelns geschieht bei der nächsten Wahl, wo die Abgeordneten gegebenenfalls die Missbilligung der Bürger erfahren, indem sie kein Mandat mehr erhalten.

Solche Art von “Kontrolle” hilft freilich in der Sache nicht. Das Volk mag bei der nächsten Wahl z. B. alle Abgeordneten “zum Teufel jagen”, welche die Einführung des EURO beschlossen haben; die getroffene Entscheidung selbst “steht” gleichwohl. Viele Entscheidungen sind aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen auch nicht mehr rückgängig zu machen. Die Macht der Parlamentsmehrheit ist zwar zeitlich begrenzt, aber in der Sache uneingeschränkt; von der Verfassungsgerichtsbarkeit abgesehen, die aber nur auf die Einhaltung der äußersten Grenzen achtet, ist sie auch unkontrolliert. Während der Revolution von 1848 wurde ein Parlamentarismus, wie wir ihn heute kennen, als eine Variante des Absolutismus abgelehnt; man habe doch keine Lust – hieß es –, einen Herrscher gegen 300 kleine Herrscher einzutauschen.

Abhilfe bringt die direkte Demokratie durch das Referendum: Die Mehrheit, die bei Wahlen errungen wird, berechtigt zur Herrschaft nur unter dem Vorbehalt, dass das Volk nicht im konkreten Fall die Entscheidung an sich zieht und selbst trifft. Gegebenenfalls muss jene Mehrheit sich also dem Test stellen, ob ihre Lösung eines bestimmten Problems auch aktuell eine Mehrheit findet. Für diese Lösung des Kontrollproblems gibt es zwei Hauptformen:

• Bei bestimmten Themen ist von vornherein festgelegt, dass die Entscheidung des Parlaments noch dem Volk vorgelegt werden muss (obligatorisches Referendum): Dies gilt beispielsweise für Verfassungsänderungen in Bayern und Hessen.
• Eine Minderheit – der Abgeordneten, der Bürger oder beider zusammen (so in Rheinland-Pfalz) – kann die Abhaltung eines Volksentscheids fordern (fakultativ-minoritäres Referendum). Dieses Referendumsbegehren einer Minderheit gleicht einer Frage. Die Antwort bei der Volksabstimmung gibt aber immer die Mehrheit, freilich – das ist sozusagen der “Pfiff” der direkten Demokratie – die jeweils aktuelle Mehrheit und damit potentiell eine andere Mehrheit als jene, die bei der letzten Parlamentswahl ermittelt und innerhalb des Repräsentativsystems für vier Jahre festgezurrt wurde.

“Politiker erklären, versuchen zu überzeugen, kämpfen um den Kopf, das Herz und – jawohl! – den Bauch der Bürger.”

In Ländern, in denen solche Referenden häufiger abgehalten werden, lässt sich ein bemerkenswerter Lernprozess beobachten. Iren, Dänen und Franzosen haben es uns bei “Maastricht” vorgemacht, demnächst wieder Dänemark und später Großbritannien werden es beim EURO erneut vorführen: Die Politiker gehen vor den einschlägigen Abstimmungen auf die Leute zu wie sonst bei Wahlen; sie erklären, versuchen zu überzeugen, kämpfen um den Kopf, das Herz und – jawohl! – den Bauch der Bürger, weil sie nur mit deren Zustimmung ihre Integrationspolitik verfassungsrechtlich durchführen können.
Anders in Deutschland: Die politische Führung macht gar keine Anstalten, ihre politische Basis – die Staatsbürger – für ihre Überzeugung zu gewinnen, sondern entscheidet selbstherrlich und erklärt den Rest für die Aufgabe irgendeiner Werbeagentur, die eine Sympathiekampagne durchführen soll. Dies ist eine obrigkeitliche Regierungsweise und provoziert die anschließend beklagte Politikerverdrossenheit.

Fachlich ausgedrückt: Die Responsivität der Politik im Repräsentativsystem wird gesteigert, wenn die Parlamentsentscheidung in wichtigen Fällen an den empirischen Volkswillen gekoppelt ist. Dabei geht es wie mit anderen Kontrollmechanismen. Die Verwaltung arbeitet effektiver, wenn sie einen Rechnungshof über sich weiß. Der Gesetzgeber wird auf die Verfassung besonders sorgfältig achten, wenn ein Verfassungsgericht existiert. Entsprechend “läuft” ein ganzer Politikbetrieb anders, wenn den Akteuren bewusst ist, dass die Bürger gegebenenfalls eine Sachentscheidung an sich ziehen und die Lösung der politischen Profis verwerfen können. Eine gewisse Selbstherrlichkeit, die bei der politischen Klasse gegenwärtig kaum mehr zu übersehen ist, dürfte dadurch zurückgedrängt werden. Manche Fehler, die uns heute noch empören, wird das Parlament – die plebiszitäre Revision vor Augen – erst gar nicht mehr machen.

Frischer Wind in der Politik

So weise die Institution des Referendums ist, bleibt es doch abhängig vom Parlament: Dieses hat den zeitlichen und logischen Vortritt, das Volk besitzt nur die nachträgliche Entscheidungskompetenz, und es kann auch bloß zustimmen oder verwerfen. Damit sind die beiden Schwachpunkte der Referendums-Form markiert: Was ist, wenn man die parlamentarisch vorgeschlagene Lösung nicht nur verwerfen, sondern durch eine positive andere ersetzen will? Was ist vor allem, wenn das Repräsentativsystem gar keine Vorlage liefert, ein Problem ignoriert oder ein Schweigekartell bildet? Die Politikexperten im Parlament haben eben auch ihre Grenzen: die typischen Verengungen der Spezialisten. Gemeint sind alte Denkgewohnheiten, hergebrachte Regelungsmodelle, eingefahrene Verhaltensweisen. Nicht dass es an Ideen mangelte; wir haben – in den Alternativen des ehemaligen Bundespräsidenten Herzog – kein Erkenntnis-, sondern ein Umsetzungsproblem. Wenn innerhalb der hierarchisch strukturierten Einheiten wie Parlament, Fraktion oder Koalition ein “Oberer” dekretiert, etwas sei “nicht durchsetzbar”, ist jede politische Initiative am Ende – unter einer Voraussetzung: dem politischen Entscheidungsmonopol des Parlaments.

Die Abhilfe der direkten Demokratie heißt Volksgesetzgebung. Auf dem Wege von Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid bricht sie dieses Monopol auf, indem sie – ohne dass die Berufspolitik sie aufhalten könnte – zu einer vom Volk durchgesetzten Entscheidung führt.
Nun werden ganz neue Fragen möglich, beispielsweise ob man nicht die Steuern und Staatsausgaben dauerhaft begrenzen sollte oder ob das Land überhaupt eine Armee brauche. Derlei wurde gewiss auch im parlamentarischen Raum schon erörtert, aber als “nicht machbar” abgetan. Jetzt wurden diese Fragen auf dem genannten Qualifikationswege dem Volk zur Beantwortung vorgelegt; 1978 haben die Bürger Kaliforniens und 1989 die Schweizer durch Volksabstimmung darüber entschieden.

Es bereichert das politische Leben, wenn die Profis im Parlament nur noch das meiste, aber nicht mehr alles zu entscheiden haben. Die Rückwirkung auf das Repräsentativsystem ist ähnlich wohltuend wie beim Referendum. Das “Abheben” der Volksvertreter von denen, die sie vertreten sollen, wird gebremst. Die Verbindung zur Basis, die Fühlung mit der Bevölkerung nimmt zu.

Beppler auf dem Holzweg

Liest man vor diesem Hintergrund Bepplers Artikel, liegt auf der Hand, wie viel sie missverstanden hat. Hier nur die Hauptpunkte:

• Die Forderung nach Volksentscheiden “untergräbt” nicht die parlamentarische Demokratie, sondern Referendum und Volksgesetzgebung verbessern sie. Die alte Sozialdemokratie hat dafür in den Standarderläuterungen zu ihrem Erfurter Programm von 1891 eine zeitlos gültige Formel gefunden: Die Forderung der direkten Gesetzgebung durch das Volk sei – hieß es da – “die naturnotwendige Folge der Repräsentativ-Verfassung” und diene als “Mittel der Aufsicht, der Prüfung und der Berichtigung” der parlamentarischen Arbeit.[1]
• Volksentscheide koppeln den Prozess der Entscheidungsfindung keineswegs von breiteren politischen Debatten ab. Das Referendum ist ja ein sekundäres Verfahren, d. h. es setzt erst ein, wenn der ganze politische Prozess der Erörterung eines Problems, der Erarbeitung einer Lösung, der Suche nach Alternativen, des Abwägens von Pro und Contra zu einer Entscheidung im Parlament geführt hat, die nun auf den Prüfstand einer Volksabstimmung gestellt wird. Auch Volksgesetzgebung beginnt man nicht “einfach so”. Hier sind ebenfalls regelmäßig Vorstöße innerhalb des repräsentativen Systems vorausgegangen, so dass man auch hier von einer Reifung in der Auseinandersetzung mit den politischen Profis im Parlament ausgehen kann, ehe der Entschluss für den außerparlamentarischen Weg fällt.
• Sorgen um “das inhaltliche Niveau und die Breite der politischen Diskussion” sind nicht nötig. Zwar sehen wir eine weitgehende politische Apathie der Bevölkerung – auch Folge der auferlegten Abstinenz –, die nur alle paar Jahre durch Wahlkämpfe im Stil der Waschmittelwerbung unterbrochen wird. Aber seit jeher ist es selbst unter Parlamentariern die politische Überzeugung gewesen, dass gerade direkte Demokratie insoweit Besserung verspricht. 1849 sprach man – in den Begriffen der Zeit – von einem Stück Volkserziehung. Die Deutsche Nationalversammlung 1919 erhoffte sich von direkter Demokratie eine Versachlichung der Politik. In der Schweiz kokettiert man nach generationenlanger Praxis sogar mit der Frage, “ob der durchschnittliche (sc. deutsche) Bundestagsabgeordnete bei seiner Entscheidung wirklich besser informiert ist als der durchschnittliche schweizerische Stimmbürger[2]”. Da mag Euphorie mitspielen, aber wenn nur die Hälfte daran wahr ist, hätte man einen geradezu enormen edukativen Effekt der direkten Demokratie festgemacht.
• Grotesk ist Bepplers Gleichsetzung von direkter Demokratie und Demoskopie. Beide unterscheiden sich fundamental. Demoskopisch wird ein Meinungsbild ermittelt nach Art einer Momentaufnahme – bei direkter Demokratie dagegen findet ein Willensbildungsprozess statt, der sich über viele Monate erstreckt. Die Demoskopie sammelt Statements, jeden Tag kann man in der Tat “seine Meinung bei Umfragen kundtun”; aber es folgt eben nichts daraus. Am Ende eines direktdemokratischen Verfahrens jedoch steht ein Volksentscheid, der in Form eines Gesetzes für alle verbindliches Recht setzt.
• Die angeblich zunehmende Fixierung der Politiker auf Meinungsumfragen ist relativ zu sehen. Am 23. April 1998 hat der Deutsche Bundestag mit 575 Ja-Stimmen bei 35 Nein-Stimmen und 5 Enthaltungen für die Einführung des EURO gestimmt. Anderntags bejahten im Bundesrat 15 von 16 Ländern ebenfalls dieses Projekt. Gleichzeitig ergab eine Umfrage des Meinungsforschungsinstituts “Forsa” im Auftrag des ARD-Fernsehmagazins “Kontraste”, dass bei einer Volksabstimmung 59 Prozent der Deutschen gegen die Einführung der neuen Währung votieren würden. Lediglich 34 Prozent der insgesamt 1002 Befragten seien für den EURO[3]. So sieht die politische Wirklichkeit der repräsentativen Demokratie in Deutschland aus.
• Bei dem leidigen Geldthema müsste schon ruhige Überlegung sagen, dass die Korruptionschance steigt, je kleiner die Zielgruppe ist. Man kann ein paar Spitzenpolitiker, eine Fraktionsführung, vielleicht noch das Parlament insgesamt bestechen – ein ganzes Volk nicht. Im übrigen haben sorgfältige Studien zu den amerikanischen Verhältnissen eine Differenzierung erarbeitet, die Beppler ignoriert: Durch hohen Mitteleinsatz kann man eine direktdemokratische Initiative mit ziemlicher Sicherheit abblocken; aber selbst mit größtem Mitteleinsatz lässt sich ein reines Verbandsanliegen nicht auf direktdemokratischem Wege durchsetzen.[4] Das erstere bedeutet nichts anderes, als dass die ungleiche Verteilung gesellschaftlicher Macht ihre Wirkung zeigt – und dennoch halten wir Wahlen ab, warum also nicht auch Abstimmungen? Das letztere beruhigt immerhin darüber, dass sich die Bürger (jedenfalls insgesamt) nicht korrumpieren lassen.
• Dass direkte Demokratie im hier entfalteten Sinne zu einer “Einschränkung der Bürger-Kompetenzen” führe, dass sie “entmündigt”, ja auf “Demokratiedemontage” hinauslaufe, ist schlechterdings nicht nachvollziehbar. Jedenfalls hat es weder den Anschein, dass die Bürger in der Schweiz und den US-Bundesstaaten, die so stolz an ihren “Volksrechten” festhalten, sich als entmündigt begreifen, noch wollen diejenigen Bürger, die sich hierzulande für direkte Demokratie engagieren, endlich ihrerseits entmündigt sein.

“Politik ist in der Tat weithin entleert, man hat die Macht und weiß – mangels Orientierung – im Grunde nicht weiter.”

Recht hat Beppler am Ende, wenn sie die Konzeptionslosigkeit der Regierenden angreift und feststellt, dass auch die Opposition keine Alternative weiß. Politik ist in der Tat weithin entleert, man hat die Macht und weiß – mangels Orientierung – im Grunde nicht weiter. Ob diese Situation nicht doch mit der parlamentarischen Demokratie zusammenhängt, wäre einer eigenen Untersuchung wert. Jedenfalls kann sie kein Grund sein, eine klar konzipierte, anderswo bereits lange erprobte Verbesserung des Repräsentativsystems zu unterlassen.