18.03.2019
Familien unter Generalverdacht
Von Helen Knauf und Marcus Knauf
Mit Präventionsmaßnahmen wie Vorsorge- und Schuleingangsuntersuchungen von Kindern greift der Staat erheblich in das Selbstbestimmungsrecht der Eltern ein. Das ist verfassungswidrig und ohne Nutzen.
In den ersten Lebensjahren eines Menschen werden die Weichen für Bildungs- und Berufserfolg, für emotionale Balance und Resilienz, für soziale Beziehungen und nicht zuletzt für einen gesundheitsförderlichen Lebenswandel gestellt. Diese Erkenntnis – die „Entdeckung der frühen Jahre“ – ist damit verbunden, dass Kindheit heute als eine Phase großer Verletzlichkeit betrachtet wird. Berichte in den Medien über vernachlässigte, misshandelte und getötete Kinder haben mögliche Gefahren für Kinder drastisch verdeutlicht und zu einem gesellschaftlichen Thema gemacht. Die Kindheitswissenschaft spricht von einem Diskurs über „Risikokindheit“, in dem alle Kinder als potenzielle Opfer im Kontext verschiedener „Bedrohungsszenarien“ gesehen werden1 – oder wie Leonore Skenazy polemisch zuspitzt: „Entweder werden die Kinder entführt, vergewaltigt und aufgegessen … oder sie schaffen es nicht nach Harvard“. In der Allianz wissenschaftlicher Erkenntnisse über Kindheit als besonders prägender Lebensphase und dramatischer Einzelfällen von Misshandlung und Kindeswohlgefährdung ist eine hohe Emotionalität bis hin zu moralischer Panik2 entstanden.
Die moralische Panik hat jedoch nicht nur Eltern und Medien befallen, sondern auch die Politik: Um mögliche Risiken auszuschalten, wird durch staatliche Präventionsmaßnahmen die Situation aller Kinder erfasst. Dadurch sollen Fehlentwicklungen frühzeitig erkannt und effektive Gegenmaßnahmen ergriffen werden. Der Staat begegnet mit diesen Maßnahmen Eltern und ihrer Erziehungskompetenz mit einem grundsätzlichen Misstrauen. Mehr noch, alle Eltern geraten unter den Verdacht, ihren Pflichten nicht angemessen nachzukommen. Die staatlichen Maßnahmen folgen einer Präventionslogik, die alle Kinder als potenziell gefährdet betrachtet.
Diese Sichtweise verstärkt die gesellschaftliche Unsicherheit, wodurch weitere Präventionsmaßnahmen legitimiert werden. Die Präventionslogik löst damit einen Teufelskreis der Entmündigung von Familien aus. Die gesellschaftliche Unsicherheit wird durch den Staat genutzt, um in ehemals private Lebensbereiche einzudringen. Staatliche Präventionsmaßnahmen sind Kennzeichen eines paternalistischen Staates, der das Vertrauen in seine Bürgerinnen und Bürger verloren hat.
„Präventionsmaßnahmen sind teuer und schränken die Persönlichkeitsrechte von Kindern und Eltern ein.“
Präventionsmaßnahmen sind teuer und schränken die Persönlichkeits- und Freiheitsrechte von Kindern und Eltern ein. Beides könnte unter Umständen angemessen sein, wenn die Präventionsmaßnahmen dem Anspruch gerecht werden, Kinder vor Gefahren zu schützen. Wir haben zwei Präventionsmaßnahmen für Kinder unter sechs Jahren in Nordrhein-Westfalen daraufhin analysiert, ob sie diesem Anspruch gerecht werden: das Kindervorsorge- und Früherkennungsprogramm und die Schuleingangsuntersuchung.3
Kindervorsorge- und Früherkennungsprogramm NRW
Seit 1971 können Eltern in Deutschland medizinische Früherkennungsuntersuchungen für Säuglinge und Kinder nutzen – die sogenannten „U-Untersuchungen“. In den letzten 15 Jahren wurde die Verbindlichkeit des freiwilligen Angebots in Deutschland erhöht. Ausgelöst wurde dies durch einige spektakuläre Fälle von Vernachlässigung und Misshandlung. Zugleich zeigte die Statistik, dass 3 Prozent der Kinder zu keiner und 16 Prozent der Kinder nicht zu allen Untersuchungen erscheinen.4 Auch wenn diese beiden Befunde in keinerlei kausalem Zusammenhang zueinander stehen, wurden sie zu einer Lösungsstrategie verknüpft: Eine höhere Teilnahme an den Untersuchungen sollte sicherstellen, dass Fälle von Kindeswohlgefährdung aufgedeckt werden. 2006 forderte der Bundesrat daher eine höhere Verbindlichkeit der Früherkennungsuntersuchungen. Eine Stellungnahme der damaligen Bundesregierung verwarf „aus verfassungsrechtlichen und grundsätzlichen Erwägungen“ eine bundesweite Untersuchungspflicht, hielt jedoch eine Untersuchungspflicht unter der Ägide der Bundesländer für „möglich“. Die Einführung eines „verbindlichen Einladungswesens“ (!) durch die Länder wurde daher begrüßt.
In Nordrhein-Westfalen war man besonders kreativ darin, ein datenschutzrechtlich bedenkliches und zugleich bürokratisches Meldeverfahren zu etablieren; es wird seit 2008 angewandt: Die Kinderärztinnen und Kinderärzte melden alle Kinder, die an den Früherkennungsuntersuchungen teilnehmen, an die „Zentrale Stelle Gesunde Kindheit“. Dort findet ein Abgleich mit den Meldedaten der Einwohnermeldeämter statt. So können Eltern identifiziert werden, die mit ihren Kindern nicht zu einer Untersuchung erschienen sind. In einem nächsten Schritt werden diese schriftlich an die Untersuchung erinnert. Erfolgt binnen einer Frist von drei bzw. sechs Wochen keine Untersuchung, werden die Daten an die Kommune weitergegeben, in der das Kind gemeldet ist. In der Regel wird in den Kommunen das Jugendamt beauftragt, entsprechende Maßnahmen einzuleiten (z. B. Hausbesuche bei den Familien). Deutlich herausstellen muss man an dieser Stelle, dass die Maßnahmen des nordrhein-westfälischen Meldewesens nicht auf Gesetzesverstöße von Eltern oder auf konkrete Hinweise von Kindeswohlgefährdung reagieren, sondern darauf, dass Kinder und Eltern ein freiwilliges Angebot (d.h. die Vorsorgeuntersuchung) nicht nutzen.
„Die Gesetzeslage in Nordrhein-Westfalen ist verfassungswidrig.“
Es ließe sich einwenden, dass diese Maßnahmen ja niemandem schaden, aber helfen können, Kinder zu schützen und Unheil von ihnen abzuwenden. Diese Argumentation bedeutet eine Geringschätzung liberaler Bürgerrechte. Macht man sie sich zu eigen, wird dem Eingreifen des Staates in immer mehr Lebensbereichen Tür und Tor geöffnet. Gerechtfertigt wären solche staatlichen Eingriffe nur dann, wenn durch das Meldewesen zahlreiche Fälle von Kindeswohlgefährdung aufgedeckt und dadurch Kinder geschützt würden. Gerade dies ist jedoch nicht der Fall, wie bereits 2011 eine vom nordrhein-westfälischen Sozialministerium beauftragte Studie zeigte: Durch das Meldewesen wurden im Untersuchungszeitraum von 9 Monaten 26.000 Fälle identifiziert, die an einer oder mehreren Vorsorgeuntersuchungen nicht teilgenommen hatten. Darunter wurden insgesamt vier (!) bislang nicht bekannte Fälle von Kindeswohlgefährdung entdeckt. Diese wurden jedoch als weniger massiv bewertet, so dass die erkannten Probleme mit Hilfe von Beratung behoben werden konnten; alle anderen erfassten Fälle waren den Behörden bereits bekannt.
Damit lässt sich folgende Bilanz ziehen: Durch das aufwändige nordrhein-westfälische Meldeverfahren, das circa 900.000 Kinder unter 6 Jahren erfasst, wurden im Untersuchungszeitraum vier minderschwere Fälle von Kindeswohlgefährdung entdeckt. Diesem geringen Erfolg stehen hohe Kosten gegenüber. 2011 wurden zur Durchführung des Programmes mehr als vier Millionen Euro pro Jahr aufgewendet (Kosten in den Arztpraxen, Kosten der „Zentralen Stelle Gesunde Kindheit“); zusätzlich werden bei den Jugendämtern 30 Vollzeitstellen in Anspruch genommen. Die Studie des Sozialministeriums enthält auch ein Rechtsgutachten; dieses kommt zu dem Ergebnis, dass „die einschlägigen Rechtsvorschriften in Nordrhein-Westfalen nicht geeignet [sind], nicht erforderlich und nicht verhältnismäßig mit Blick auf das […] Ziel ‚Identifizierung zusätzlicher Verdachtsfälle auf Kindeswohlgefährdung‘. Sie sind insoweit verfassungswidrig.“ Gleichzeitig wurde das Zustandekommen der Regelung über den Verordnungsweg als verfassungswidrig bewertet. Auch der 14. Kinder- und Jugendbericht der Bundesregierung weist darauf hin, dass die Gesetzeslage in Nordrhein-Westfalen verfassungswidrig ist.
Trotz dieser insgesamt sehr kritischen Beurteilung des nordrhein-westfälischen Meldewesens kam die Landesregierung 2012 zu dem Schluss, an dem Programm festhalten zu wollen. Auch spätere Evaluierungen bestätigten, dass das in Nordrhein-Westfalen angewandte Verfahren in keiner Weise die definierten Ziele erreicht. In einem Pressebericht in der in Bielefeld erscheinenden Neuen Westfälischen wird der Sprecher des Landesjugendamts Münster damit zitiert, dass „die Verordnung in Bezug auf das Kindeswohl‚ nichts gebracht (habe) außer Arbeit'. Es sei zudem fragwürdig, eine freiwillige Untersuchung mit einem solchen Kontrollsystem zu überziehen und derart viele Eltern unter Generalverdacht zu stellen.“ Auf eine Presseanfrage im Zuge der Berichterstattung bestätigte das Ministerium erneut, an der Regelung festhalten zu wollen. Begründet wurde dies u.a. damit, dass Kindeswohlgefährdungen erkannt werden könnten.5
„Das Misstrauen gegenüber Eltern scheint so groß zu sein, dass keine rationalen Entscheidungen mehr getroffen werden.“
Vor dem Hintergrund der empirischen Ergebnisse (auch der Studien für das eigene Ministerium) ist diese Begründung unlogisch. Das Misstrauen in der Politik gegenüber Eltern scheint so groß zu sein, dass keine rationalen Entscheidungen mehr getroffen werden. Auch die neue schwarz-gelbe Landesregierung, die seit 2017 im Amt ist, hat noch keine Anstalten unternommen, das Verfahren zu ändern. Eingeführt wurde das Meldewesen in Nordrhein-Westfalen von einer schwarz-gelben Landesregierung, weitergeführt (und verteidigt) von einer rot-grünen und nun erneut einer schwarz-gelben Landesregierung. Ähnliche Regelungen wie in Nordrhein-Westfalen wurden in anderen Bundesländern in unterschiedlichen Parteikonstellationen umgesetzt. Staatlicher Paternalismus funktioniert offensichtlich mit jedem Parteibuch.
Schuleingangsuntersuchungen
In allen Bundesländern werden von den Gesundheitsämtern Reihenuntersuchungen aller Kinder vor der Einschulung durchgeführt; durch sie soll der körperliche und geistige Entwicklungsstand der Kinder erfasst werden. Die Untersuchungen sollen zum einen den Entwicklungsstand des einzelnen Kindes erfassen; damit sollen frühzeitig Förderbedarfe entdeckt werden. Zum anderen soll der Gesundheitsstand eines kompletten Altersjahrgangs durch eine Vollerhebung erfasst werden.
Die Untersuchungen widmen jedem Kind ca. 60 Minuten, in denen die unterschiedlichsten Informationen zusammengetragen werden. In den meisten Fällen werden dabei Befunde bestätigt, die bereits zuvor bekannt waren: Seh- und Hörschwächen, Gewichtsprobleme, Sprachschwierigkeiten. Diese Befunde sind meist auch deshalb bekannt, weil fast alle Kinder in Deutschland die Früherkennungsuntersuchungen beim Kinderarzt nutzen (siehe oben). Zudem besuchen in Deutschland 94 Prozent der Kinder vor Schulbeginn eine Kindertageseinrichtung, in der sie meist jahrelang von versierten Fachkräften begleitet werden. Der Großteil dessen, was in der oberflächlichen Untersuchung durch die Amtsärztinnen und Amtsärzte erkannt wird, ist also bereits vorher in den Kinderarztpraxen oder in der Kita aufgefallen. Und auch die Test- und Messverfahren selbst sind nicht verlässlich: Helga Kelle, die sich seit Jahren mit Schuleingangsuntersuchungen befasst, konnte systematische Messfehler bei der Beurteilung zeigen.6 Eine fundierte und verlässliche Grundlage für das Erkennen von Förderbedarfen ist also nicht gegeben.
Ist bereits die Erhebung des individuellen Gesundheits- und Entwicklungsstandes fragwürdig, so summieren sich diese Ungenauigkeiten in einer großen Datenmenge zu umfangreichen statistischen Ungenauigkeiten. Der Wert der so erhobenen Daten kann deshalb bezweifelt werden. Jüngst legten mehrere Mitarbeiter von Gesundheitsämtern eine grundlegende Kritik vor, die die Aussagekraft der durch die Schuleingangsuntersuchung gewonnenen gesundheitsstatistischen Daten in Frage stellt.7 Sie wiesen unter anderem darauf hin, dass sich durch die zunehmende Migration und die Anforderungen der Inklusion veränderte Rahmenbedingungen ergäben. Gesundheitsstatistische Daten ließen sich grundsätzlich auch durch Untersuchungen mit repräsentativen Stichproben gewinnen. Die Gesundheitsberichterstattung des Bundes bietet dafür eine Basis. Sie erfolgt federführend durch das Robert-Koch-Institut, das mit den regelmäßig durchgeführten „Studien zur Gesundheit von Kindern und Jugendlichen in Deutschland“ (KIGGS) seit 2006 belastbare Zahlen zum Gesundheitszustand von Kindern zur Verfügung stellt.
„Die Legitimation für eine verbindliche Schuleingangsuntersuchung ist nicht gegeben.“
Eine umfassende Evaluation des Nutzens und der Verhältnismäßigkeit von Schuleingangsuntersuchungen hat bislang nicht stattgefunden. So liegen auch keine Daten dazu vor, welcher Aufwand mit den Schuleingangsuntersuchungen verbunden ist. Unsere eigene überschlägige Rechnung für Nordrhein-Westfalen geht davon aus, dass bei den Kommunen Personalkosten für Schulärzte von 20 bis 40 Millionen Euro pro Jahr anfallen. Hinzu kommt der Zeitaufwand, der für die Eltern entsteht, die ihre Kinder zu der Untersuchung begleiten (Arbeitsausfall etc.). Es zeigt sich, dass trotz hoher Kosten beide Ziele der Schuleingangsuntersuchung (das individualdiagnostische und das gesundheitsstatistische) nicht erreicht werden. Die Individualdiagnostik erfolgt im Wesentlichen durch die Vorsorgeuntersuchungen und sonstigen Arztbesuche der Kinder wie auch die Begleitung durch pädagogische Fachkräfte in der Kita. Die Gesundheitsstatistik wird durch die seit 2006 regelmäßig vom Robert-Koch-Institut durchgeführten Untersuchungen zur Kinder- und Jugendgesundheit abgedeckt; mit repräsentativen Stichproben werden so aussagekräftige und fundierte Ergebnisse erreicht. Damit ist die Legitimation für eine verbindliche Schuleingangsuntersuchung nicht (mehr) gegeben.
Präventionslogik
Unsere Analyse kommt zu dem Schluss, dass der Nutzen der Präventionsmaßnahmen so gering ist, dass er den Eingriff in die Selbstbestimmungsrechte von Kindern und Familien nicht rechtfertigt. Besonders beklemmend ist es, dass dieser geringe Nutzen den staatlichen Akteuren bekannt ist, sie aber weiterhin an diesen Maßnahmen festhalten. Selbst dann, wenn Rechtsgutachten darauf hinweisen, dass eine Maßnahme verfassungswidrig ist. Erklären kann man dies auch damit, dass es zahlreiche Akteure gibt, die von Präventionsmaßnahmen profitieren: z.B. Sozialarbeiter, die lieber verwalten, beraten und überwachen, statt konkret zu unterstützen, oder Kinderärzte, deren Patienten zu Vorsorgeuntersuchungen „motiviert“ werden.
Die den beiden beschriebenen staatlichen Präventionsprogramme zugrundliegende Präventionslogik führt zu einem Perspektivenwechsel: Statt Kindern bei konkretem Bedarf zu helfen und bei konkretem Versagen im Einzelfall einzugreifen, geht man davon aus, dass alle Kinder und ihre Familien grundsätzlich hilfebedürftig sind. Damit deutet sich eine Verschiebung des Verhältnisses von Individuum und Staat an. Die Verantwortlichkeit des Einzelnen für sein Handeln bzw. die Verantwortung der Eltern für ihre Kinder geht an einen umfassend fürsorgenden Staat, der prinzipiell immer aktiv ist, über. Werden Artikel 6 des Grundgesetzes und das Subsidiaritätsprinzip zugrunde gelegt, sind es die Eltern, die den Schutz ihrer Kinder sicherstellen. Die hier diskutierten Beispiele zeigen, dass Eltern der verantwortliche Umgang mit dieser Aufgabe nicht (mehr) grundsätzlich zugetraut wird, sondern der Eingriff staatlicher Stellen für notwendig gehalten wird. Die für diese Eingriffe aufgewendeten Gelder fehlen dann dort, wo sie wirklich gebraucht werden: bei der Förderung und Unterstützung der Kinder und Familien, die sich nicht aus eigener Kraft helfen können.
