19.04.2013

Die Defizite der Parteienherrschaft

Essay von Günter Ropohl

Die etablierten Parteien haben eine Machtfülle angehäuft, die bedrohliche Ausmaße für unsere Demokratie angenommen hat. Aber auch plebiszitäre Alternativen sind kein Patentrezept. Nötig sind grundlegende Reformen.

„Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus“, sagt die Verfassung. Aber wenn die Staatsgewalt ausgegangen ist, bleibt sie nicht länger beim Volk; sie geht zu den Parteien. Die „wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit“, heißt es ebenfalls in der Verfassung, aber die Parteien haben sich nicht auf Mitwirkung beschränkt. Tatsächlich sind es die Parteien, die alle Staatsgewalt übernommen haben. Wir leben nicht in einer Demokratie (vom altgriechischen δήμος = das Volk), sondern in einer Kommakratie (vom neugriechischen κόμμα = die Partei). Die Parteien sind es, die hauptsächlich das politische Personal bereitstellen, das sie dem Volk für seine Vertretung anbieten. Das Volk hat mithin keine freie Wahl, sondern nur die Auswahl unter den Personen, die von den Parteien als Kandidaten vorgeschlagen werden. Natürlich können Teile des Volkes neue Parteien gründen, doch die etablierten Parteien haben zahlreiche Vorkehrungen getroffen, um neuen Parteien den Weg zur Macht zu erschweren.

Symptome der Parteienherrschaft

Damit habe ich bereits das erste Symptom genannt, in dem sich fragwürdige Parteienherrschaft zeigt. Ich kann nicht alle Symptome dieser Parteienherrschaft im Einzelnen aufzählen, die schon vor einem Jahrzehnt der Staatsrechtler Hans Herbert von Arnim scharf kritisiert hat 1, ohne dass sich in der Zwischenzeit viel geändert hätte. Gewiss: Das Wahlrecht ist hinsichtlich der Mandatsverteilung vom Verfassungsgericht verworfen worden, aber dem Gerichtsauftrag, ein neues Wahlgesetz einzuführen, sind die Parteien erst nach langer Fristüberschreitung nachgekommen, und das natürlich so, dass die Parteiinteressen nicht leiden.

Es geht dabei um die sogenannten Überhangmandate, die dann entstehen, wenn eine Partei mehr Direktmandate gewinnt, als ihr nach dem Verhältnis der Zweitstimmen zuständen. Es hätte nahegelegen, dass eine solche Partei ein paar Listenmandate abgeben muss, damit die Gesamtzahl ihrer Abgeordneten ihrem tatsächlichen Stimmenanteil wieder entspricht. Aber diese einfache Lösung haben die Parteien gar nicht erst ins Auge gefasst, um nur ja keine kostbaren Listenmandate zu opfern. Denn mit den Listenmandaten können sie verdiente Parteifreunde ins Parlament bringen, die bei einer direkten Persönlichkeitswahl keine Erfolgschancen gehabt hätten. Die Entscheidung, wer auf die Wahlliste gesetzt wird und wer nicht, ist ein probates innerparteiliches Macht- und Disziplinierungsinstrument, um unbequeme Kandidaten fernzuhalten und wohlangepasste Parteifreunde zu belohnen. Darum hat man diese Listen um keinen Preis antasten wollen und nimmt lieber die schlechte Lösung in Kauf, dass nun der Bundestag weiter aufgebläht wird, indem die anderen Parteien zusätzliche Mandate erhalten, die das Ungleichgewicht der Überhangmandate ausgleichen – Listenmandate wohlgemerkt, mit denen ein paar weitere Günstlinge der Parteiorganisationen alimentiert werden.

Jahrzehntelang haben sich die Parteien nicht gescheut, ein Wahlrecht zu praktizieren, das schließlich für verfassungswidrig erklärt worden ist. Aber auch sonst nimmt es die politische Klasse mit dem Grundgesetz nicht so genau. Ganze Kataloge kann man mit Gesetzen und Verordnungen füllen, die, obwohl offenkundig nicht mit der Verfassung vereinbar, erst vom höchsten Gericht kassiert werden mussten: Betreffe es nun Zweitwohnungen, Pendlerpauschalen, Professorengehälter oder die Vorratsdatenspeicherung. Dabei gibt es im Parlament selbst eine Vielzahl qualifizierter Juristen, und außerdem steht der Regierungskoalition der geballte juristische Sachverstand der Ministerien zur Verfügung. Es kann sich also kaum um lässliche Irrtümer handeln, wenn inzwischen politische Entscheidungen regelmäßig vom Verfassungsgericht aufgehoben werden müssen.

Auch sonst sind eklatante Verfassungsbrüche an der Tagesordnung. So praktiziert man in den Parlamenten regelmäßig den so genannten „Fraktionszwang“, obwohl das Grundgesetz eine klare Sprache spricht: Die Abgeordneten sind „an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen“. Aber was zählt schon die Verfassung, wenn es allein um die Sicherung der Macht geht? Kaum anders verhält es sich mit dem Prinzip der Gewaltenteilung, also der strikten Trennung von Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung. Doch die Praktiken der Kommakratie sprechen auch diesem Grundsatz Hohn. Schon die faktische Verflechtung von Regierung und Parlamentsmehrheit ignoriert die Gewaltenteilung.

Allerdings reichen die Saugnäpfe der Parteikraken noch viel weiter. Es gibt kaum ein höheres Amt in Verwaltung oder Rechtsprechung, das nicht der Parteienherrschaft ausgeliefert wäre. Sogar das höchste Amt im Staate, das Amt des Bundespräsidenten, ist längst von den politischen Rankünen der Parteien besudelt worden; die Wahl von Christian Wulff, der dann auch selbst dem Amt keine Ehre gemacht hat, ist da nur das ärgste Beispiel. Wer Regierungspräsident oder Verfassungsrichter werden darf, wird durchweg in den Hinterzimmern der Parteizentralen ausgekungelt. Dass vor allem die Verfassungsrichter, die obersten Kontrollorgane der Politik, häufig nur nach beschämendem Hickhack der Parteien ernannt werden können, ist ein öffentlicher Skandal. Es ist kaum zu fassen, dass sich das Gemeinwesen augenscheinlich mit dieser verfassungswidrigen Ämterpatronage abgefunden hat. Und es kommt einem Wunder gleich, dass Richter, die ihr Amt der Gunst der einen oder anderen Partei verdanken, dieses Amt manchmal dann doch noch unparteilich wahrnehmen.

Schliesslich haben die Parteien auch viele einträgliche Positionen in nicht-politischen Organisationen des öffentlichen oder gemeinwirtschaftlichen Rechts erbeutet, Positionen, die eigentlich in einem offenen Wettbewerb mit den bestqualifizierten Personen ohne jede Rücksicht auf Parteibindungen besetzt werden sollten. Aber egal, ob es um die Leitung einer staatlichen Bank, die Direktion einer landeseigenen Brauerei, den Vorstand einer Flughafengesellschaft oder den Vorsitz bei einer öffentlich-rechtlichen Lottogesellschaft geht, fast immer erhalten ohne transparentes Bewerbungsverfahren die Parteigänger der jeweils einflussreichsten Fraktion den Posten, sei es, dass man sie für frühere Verdienste um die Partei belohnen will, sei es auch, dass man unbequeme „Parteifreunde“ auf diese Weise zum Rückzug von der politischen Macht verlockt. Eine sichere Direktionsstelle mit beträchtlichen Bezügen und eigenem Dienstwagen ist natürlich attraktiver als der fortwährende innerparteiliche Dschungelkampf.

Vertrauensverluste

Solche grundsätzlichen Ärgernisse sind den meisten Bürgern kaum bekannt, im Fall der Überhangmandate überdies nur schwer zu durchschauen. Es ist schon seltsam, wenn die so oft beschworene Transparenz nicht einmal bei den Regeln anzutreffen ist, nach denen das Parlament gewählt wird. Aber auch sonst ist es die allgemeine Undurchsichtigkeit des politischen Geschehens, die den Bürgern Verdruss bereitet. Nur 10 Prozent der Menschen halten Politiker für vertrauenswürdig; die Politik nimmt in einer Rangskala erst den zehnten Platz ein, noch nach Managern und der Werbung! Aber den Politikern selbst scheint das egal zu sein. In der Wahlkampfreklame erklären sie kaum noch, warum man sie wählen sollte, sondern glauben, ihr mehr oder weniger geschöntes Konterfei ersetze jedes Argument. Es gehört zu den Ärgernissen der Kommakratie, dass dem Steuerzahler nach der Wahl ein Zuschuss zu dieser Volksverdummung abgezwackt wird, die sogenannte Wahlkampfkostenerstattung, die jede Partei für die erhaltenen Stimmen einstreicht. Das allein schon wäre ein guter Grund für den Wahlboykott; denn warum sollte man Politikern, die den Wähler für einen unmündigen Waschmittelkunden halten – intern sprechen sie übrigens mit arrogantem Zynismus gerne vom „Stimmvieh“ –, auch noch Prämien gönnen?

Wenn Politiker – kaum auf den Plakaten, aber in Presse und Fernsehen manchmal doch – Versprechen abgeben, was sie, wenn sie gewählt worden sind, alles anders machen wollen, dann kann man darauf kaum einen Pfifferling geben. Politiker setzen darauf, dass die Menschen vergesslich sind, und wenn doch einmal jemand das Wahlversprechen anmahnen sollte, wird er mit Ausflüchten abgespeist, die Umstände hätten sich geändert, mit dem Koalitionspartner sei das nicht zu machen, oder was sonst alles anzuführen ist, um zu vertuschen, dass Wahlversprechen allein dem Stimmenfang dienen. Das aber sind nun Täuschungen, die selbst der sprichwörtliche „kleine Mann auf der Straße“ bemerkt. So ist das Misstrauen verständlich, mit dem die Bürger die Politiker bedenken – die, ich muss es wiederholen, darunter gar nicht einmal zu leiden scheinen.

Die Politikverdrossenheit hat also zahlreiche gute Gründe, und sie wäre vermutlich noch größer, wenn die oben erwähnten Praktiken, mit denen die Kommakraten ihre Macht und ihre Privilegien sichern, allgemein bekannt wären. Schon heute zeigt sie sich in schwindender Wahlbeteiligung. Wenn bei etlichen Wahlen kaum noch die Hälfte der Bürger ihre Stimme abgeben, müssten bei den Politikern eigentlich die Alarmglocken läuten, denn das bedeutet doch, dass die Kommakratie ihre Legitimation verloren hat. Aber solange die Staatsgewalt im formalen Sinn legal erworben wird, braucht man sich um die Legitimität offensichtlich nicht zu scheren.

Bürgerbeteiligung als Allheilmittel?

Nun bin ich nicht der erste, der die Vertrauenskrise in der sogenannten Demokratie feststellt, und es fehlt nicht an Vorschlägen, was dagegen zu tun wäre. Besonders beliebt ist gegenwärtig die Idee, man könne die Fehlentwicklungen der repräsentativen Parteienherrschaft durch stärkere Bürgerbeteiligung verringern; das ist auch die Botschaft von Arnims. Soweit man im Vorfeld größerer Gestaltungsvorhaben, besonders auf kommunaler und regionaler Ebene, mehr Mitsprache der betroffenen Bürger vorsehen will, kann dies tatsächlich das politische Engagement stärken. Allerdings besteht schon hier die Gefahr, dass aktive Minderheiten die Debatten im Sinne ihres beschränkten Eigeninteresses gegen übergeordnete Gesichtspunkte manipulieren, etwa nach dem Muster des Sankt-Florian-Prinzips. Wer derartige Anhörungen plant und moderiert, muss bedenken, dass direkte Bürgerbeteiligung immer im Spannungsfeld zwischen Eigennutz und Gemeinwohl steht, und kann nicht erwarten, dass Bedürfnisse der Allgemeinheit sich sozusagen selbsttätig in irgendwelchen Zufallsmehrheiten durchsetzen würden.

Das gilt natürlich erst recht für den Kern der Partizipationsidee, endgültig bindende Entscheidungen einem Plebiszit zu unterwerfen. Wenn, wie man meint, die Parteien das Volk nicht angemessen repräsentieren können, dann muss sich das Volk die Macht von den Parteien zurückholen und selber die Politik bestimmen. Aber läuft das nicht darauf hinaus, den Teufel mit Beelzebub auszutreiben? Ist es wirklich die Plebs, die gegen die Parteienherrschaft wieder mehr Demokratie gewährleisten würde? Der Politikwissenschaftler Wolfgang Merkel hat sich mit der „Illusion und Realität“ von Volksabstimmungen kritisch auseinandergesetzt. 2 Seine Bilanz ist alles andere als hoffnungsvoll.

An Volksentscheidungen beteiligt sich nämlich nicht das ganze Volk, sondern regelmässig nur ein ziemlich geringer Anteil, der selten die 50 Prozent erreicht, meist aber deutlich darunter liegt. Allerdings wird eine bestimmte Mindestbeteiligung verlangt, ein sogenanntes Quorum, das überschritten werden muss, damit das Ergebnis anzuerkennen ist. Um Volksabstimmungen nicht von vornherein aussichtslos zu machen, wird dieses Quorum sehr niedrig angesetzt – meist bloß zwischen 20 Prozent und 30 Prozent. Während man also dem parlamentarischen System Demokratiedefizite anlastet, wenn nur noch die Hälfte der Wahlberechtigten ihre Stimme abgibt, redet man einem plebiszitären Prinzip das Wort, das eine Beteiligung von weniger als einem Drittel akzeptiert. Gilt in Fragen der Demokratie wirklich das Sprichwort „Weniger ist mehr“?

Natürlich muss man sich fragen, welches Drittel der Bevölkerung tatsächlich an Plebisziten teilnimmt und wie es dazu bewogen wird. Jede Volksentscheidung bedarf der öffentlichen Aufmerksamkeit, die regelmäßig von etablierten Parteien, einschlägigen Interessengruppen und opportunistischen Medien organisiert und nicht selten einseitig kanalisiert wird; ob solchermaßen Parteienherrschaft deutlich eingeschränkt werden kann, steht dahin. Der bekannte Einwand, Volkes Stimme unterliege dem Einfluss von Demagogen, mag sich nicht in jedem Fall bestätigen, hat aber vielfach doch einen beträchtlichen Realitätsgehalt. Befürworter machen geltend, dass die Sachdiskussionen im Vorfeld eines Volksentscheides die politische Bewusstseinsbildung fördern. Aber auch wenn dies geschieht, betrifft es eben doch nur einen recht kleinen Teil des Wahlvolkes. Es ist eine Illusion gewisser Demokratieoptimisten, alle Bürger wären jederzeit bereit und fähig, sich in politischen Angelegenheiten zu engagieren: Der Homo politicus, der sich fortwährend mit dem Gemeinwesen befassen würde, ist eine utopische Stilisierung, zumal das staatsbürgerliche Wissen der meisten Menschen äußerst begrenzt und die Urteilsfähigkeit in komplizierteren Angelegenheiten höchst dürftig ist.

Herrschaft der Minderheit

Am ehesten beteiligen sich solche Minderheiten, die sich von der Frage, die zu entscheiden ist, besonders betroffen fühlen: etwa in der Schulpolitik die Eltern schulpflichtiger Kinder oder bei einem Verkehrsprojekt die Anlieger der geplanten Straßen, Bahnen oder Flugplätze. Auch zeigt sich bei einem Teil der Menschen, vermutlich als Reaktion auf den beschleunigten Wandel in Technik und Wirtschaft, eine ausgeprägte Neophobie, die jede Veränderung der gewohnten Lebensverhältnisse scheut. Dieser dumpfe Konservatismus kann in plebiszitären Situationen leicht hervorgelockt werden, besonders wenn dabei an die Wahrung überkommener Werte appelliert wird, etwa den Bestand der nationalen Identität oder den Schutz einer wie auch immer begriffenen Natur. Mobilisierte Gefühle bestimmen Volksentscheidungen in hohem Maß, sind aber nicht unbedingt Garanten staatsbürgerlicher Vernunft.

Nicht dass Volkes Wille grundsätzlich irrational wäre. Häufig verfolgt er auch die eingeschränkte Rationalität des Eigennutzes, wenn – Wolfgang Merkel verweist auf empirische Beispiele – Volksabstimmungen nicht selten dazu führen, die Staatsquote zu senken und dem Gemeinwohl eigentlich sinnvolle Steuerzahlungen zu verweigern. Mit einem Wort: Es kann überhaupt keine Rede davon sein, dass eine plebiszitäre Demokratie der repräsentativen Demokratie in politischer Vernunft überlegen wäre. Eher gilt das Gegenteil: Mehr oder minder zufällige aktivistische Minderheiten diktieren der großen Mehrheit ihren Sonderwillen. Natürlich ist das kein Naturgesetz, und die Befürworter von Volksabstimmungen halten dagegen, es sei doch allein die Schuld der passiven Mehrheiten, jene Minderheiten widerspruchslos gewähren zu lassen. Allerdings ist es wohl doch eine wohlbestätigte sozialpsychologische Regel, dass ein großer Teil der Menschen in Fragen, die ihnen nicht unmittelbar auf den Nägeln brennen, kaum politischen Eifer verspürt.

Elitäre Zeitgenossen kritisieren Volksabstimmungen mit dem mokanten Vorwurf, da etabliere sich die „Herrschaft des Pöbels“. Aber dieser Vorwurf ist unbegründet; denn der „Pöbel“ macht gar nicht erst mit. An Volksabstimmungen beteiligen sich vorwiegend die durch Bildung und Wohlstand Privilegierten der Mittel- und Oberschicht. Der Unterschicht, den alten Proletariern und den neuen Immigranten, fehlt es durchweg an den sprachlichen, kognitiven und sozialen Ressourcen, um sich auf dem öffentlichen Marktplatz der Meinungen und Kontroversen überhaupt vernehmlich zu machen und begründete Urteile abzugeben. Das plebiszitäre Prinzip verschärft, sagt Wolfgang Merkel zu Recht, das Gefälle zwischen „Oben“ und „Unten“ und forciert die Ausgrenzung der ohnehin schon Unterprivilegierten. Ist es aber ein demokratisches Desiderat, alle Bürger in die Gestaltung des Gemeinwesens einzubeziehen, dann bewirkt das plebiszitäre Prinzip, allen blauäugigen Erwartungen zum Trotz, faktisch das genaue Gegenteil. Volksabstimmungen stärken nicht die Demokratie, sondern verfehlen ihre substanziellen Voraussetzungen.

Konkrete Reformen

Da steh’ ich nun, ich armer Tor und bin so klug als wie zu vor, wird der Leser jetzt wohl sagen. Die Parteienherrschaft ist ein Übel, wohl wahr, aber die basisdemokratische Volksherrschaft verspricht auch nichts Gutes. Wie aber kann man dieser Falle zwischen Szylla und Charybdis entkommen? Gibt es einen „dritten Weg“, dem Ungeheuer und dem Strudel zu entgehen, die das Gemeinwesen bedrohen, einerseits der Mehrheitsherrschaft verselbständigter Parteien und andererseits der Minderheitsherrschaft undurchsichtiger Plebiszite? Die Demokratie, soll Winston Churchill einmal gesagt haben, ist die schlechteste Regierungsform – außer allen anderen. Aber es gibt viele Varianten der Demokratie, und unschwer kann man sich eine bessere Variante der repräsentativen Demokratie vorstellen, in der die Rolle der Parteien auf bloße „Mitwirkung“ zurückgestutzt würde.

Man braucht dazu eigentlich nur das Sündenregister der Parteien zu rekapitulieren, um Regelungen zu finden, mit denen die Sündenfälle zu vermeiden oder jedenfalls stark zurückzudrängen wären. Manchmal geht es allein darum, ganz offensichtliche Verfassungsverstöße wie den Fraktionszwang in aller Form zu ächten und zu sanktionieren. Auch die verbreitete Ämterpatronage verletzt so offenkundig den Geist der Verfassung, dass es eigentlich selbstverständlich wäre, diese Unsitte zu beenden. Hohe Ämter in der Rechtsprechung, der Verwaltung und im halbstaatlichen Bereich sind grundsätzlich öffentlich auszuschreiben oder, wenn das aus nachvollziehbaren Gründen nicht angängig ist, in die Obhut einer überparteilichen Findungskommission zu geben und dann in einer völlig transparenten Entscheidung zu besetzen. Persönlichkeiten, die für solche Ämter in Frage kommen, sollten auf eine persönliche Parteibindung verzichten oder diese jedenfalls für die Dauer der Amtsausübung ruhen lassen.

Die Finessen des Wahlrechts muss ich hier auf sich beruhen lassen, aber auch bei der Ausgestaltung der Wahlen bieten sich überschaubare Verbesserungen an. Beispielsweise könnte man darüber nachdenken, ob die Parteien unter ihren Kandidaten nicht eine erkleckliche Anzahl parteiloser Persönlichkeiten präsentieren sollten, die sich besondere Verdienste in Wissenschaft, Wirtschaft, Medien und anderen gesellschaftlichen Bereichen erworben haben. Die Politik würde, abstrakt gesprochen, um meritokratische Elemente ergänzt und könnte damit der notorischen Mittelmäßigkeit der Ochsentour-Funktionäre begegnen.

Dann wäre besonders die Qualität der Wählerinformationen zu heben, die nicht in Sympathiewerbung abgleiten dürfen, sondern prägnante Programmaussagen machen müssen. Da empfiehlt sich eine überparteiliche Kontrollkommission, die Verstöße gegen diesen Grundsatz beanstanden und gegebenenfalls Kürzungen bei der Wahlkostenerstattung vorsehen müsste. Ob man das Wahlrecht in eine staatsbürgerliche Wahlpflicht umwandeln sollte, verdient gründliche Überlegungen. Auf jeden Fall aber sollte jeder Wahlschein explizit eine Zeile enthalten, die man bei bewusster Stimmenthaltung markiert. Dann würde endlich durchsichtig, wie viele Wähler durchdachten Protest artikulieren, und man könnte auch vorsehen, für diese verweigerten Voten ebenfalls den Stimmbonus auszuschütten, nämlich an Institutionen der staatsbürgerlichen Aufklärung und der unabhängigen (!) Parteienforschung. Solche Gelder würden nämlich dringend benötigt, um die vielen anderen Missstände der Parteienherrschaft, die in einem kurzen Essay gar nicht alle besprochen werden können, zu analysieren und systematische Abhilfevorschläge zu machen.

Mit einem Wort: Die Demokratie, die wir haben, ist nicht die beste aller möglichen. Plebiszitäre Alternativen sind kein Patentrezept gegen das notorische Demokratiedefizit. Dagegen helfen nur zahlreiche verschiedene sorgfältig abgestimmte Teillösungen, von denen ich einige skizziert habe. Ihrer Verwirklichung steht bloß ein einziges Hindernis entgegen: die Parteien selbst. Die nämlich müssten der Begrenzung ihres Einflusses zustimmen. Aber hat man je davon gehört, dass Organisationen freiwillig auf Macht verzichten würden? So brauchen wir denn, wenn wir die Demokratie nachhaltig reformieren wollen, vielleicht doch ausnahmsweise einmal eine Volksabstimmung…