Der große Fehlalarm

 Die meisten empirischen Studien können nicht bestätigen, dass die Finanzspekulation die Volatilität der Agrarrohstoffe hat ansteigen lassen. Viele Studien finden keinen signifikanten Effekt und einige wenige Studien weisen aus, dass die Finanzspekulation sogar zur Absenkung der Volatilität geführt habe. Ähnlich ist es im Hinblick auf das Preisniveau. Hier findet die Literatur nur sehr wenige und zudem schwache Befunde. Insgesamt betrachtet, spricht die weit überwiegende Mehrheit der empirischen Studien gegen die Vermutung, dass die Finanzspekulation das Preisniveau der Agrarrohstoffe hat ansteigen lassen.

Uns kam es zunächst einmal darauf an, ausschließlich solche Studien auszuwählen, die sich mit den hier interessierenden Fragen besonders gründlich auseinandergesetzt haben, und zwar auf der Basis einer eigenständigen empirischen Untersuchung, bei der ökonometrische Verfahren der Zeitreihenanalyse zum Einsatz gebracht wurden. Im Zeitraum zwischen 2010 und dem aktuellen Rand 2012 haben wir in den internationalen Fachjournals, die mit Peer Review arbeiten, zehn Beiträge gefunden. Dieses Sample haben wir ausgewertet. Dann haben wir ergänzend ein zweites Sample von 25 Diskussionspapieren zusammengestellt und ausgewertet. In diesem zweiten Sample sind alle internationalen Studien enthalten, von denen wir Kenntnis hatten. Lassen Sie es mich so sagen: Es gibt keine uns bekannte Studie, die wir aus dem Sample ausgeschlossen haben, sofern sie die transparent ausgewiesenen Qualitätskriterien erfüllt hat. Insofern sind wir sehr sicher, dass die insgesamt 35 Studien, die wir ausgewertet haben, den wissenschaftlichen Erkenntnisstand zum Thema umfassend repräsentieren.

Wenn man die öffentliche Diskussion und die dort vielfach sehr radikal formulierte Spekulationskritik als Erwartungshintergrund nimmt, wird wohl jeder Bürger überrascht sein, dass die wissenschaftlichen Befunde diese Kritik nicht unterstützen. Aber als Autoren dieser Studie waren wir ehrlich gesagt weniger überrascht. Unser Team besteht aus Agrarökonomen vom Leibniz-Forschungsinstitut und aus Wirtschaftsethikern. In beiden Disziplinen weiß man, dass die populäre Kritik an Agrarspekulationen eine lange Tradition hat. Spekulationskritische Vorbehalte gab es schon zu biblischen Zeiten. Man weiß aber auch, dass diese Spekulationskritik gelegentlich auf Zuschreibungsfehlern beruht, die dazu führen, dass man einen Sündenbock für eine unliebsame Entwicklung verantwortlich macht, für die er nicht wirklich verantwortlich ist. Deshalb kommt es darauf an, jeweils mit besonderer Sorgfalt genau zu prüfen, ob die Vorwürfe haltbar sind. In diesem konkreten Fall sind sie es offenbar nicht.

Zunächst müssen wir unterscheiden zwischen dem Spotmarkt für Agrarrohstoffe, auf dem physische Mengen gehandelt werden, und dem Terminmarkt, auf dem lediglich Preisänderungsrisiken getauscht werden. Auf dem Terminmarkt tritt der Finanzspekulant als Versicherungsgeber auf. Er übernimmt gegen Zahlung einer Prämie das Preisänderungsrisiko. Die Agrarproduzenten sind Versicherungsnehmer. Sie werden vom Preisänderungsrisiko entlastet. Solche Geschäfte sind für beide Seiten vorteilhaft und erfüllen eine wichtige volkswirtschaftliche Funktion. – Die reine Theorie sagt aber auch, dass es unter ganz bestimmten Umständen zu einer Blasenbildung auf Märkten kommen kann. Dann entfernen sich die Preise von den Fundamentaldaten. Insofern sind auch Fälle denkbar, in denen Spekulation dysfunktionale Auswirkungen hat. Allerdings wissen wir, dass unterschiedliche Märkte von diesem Problem unterschiedlich stark betroffen sind. Auf Immobilienmärkten kann es leicht zu einer starken Blasenbildung kommen, weil wir es hier mit vergleichsweise heterogenen Gütern zu tun haben. Agrarrohstoffe hingegen sind außerordentlich homogene Güter. Hier kommt es sehr schnell zu dem Phänomen, dass Insider gegen die Blase spekulieren und so dazu beitragen, dass das Problem frühzeitig entschärft wird. Zudem sagt die reine Theorie, dass die Preise für Agrarrohstoffe noch aus einem weiteren Grund stärker geerdet sind als die Preise auf anderen Märkten, etwa für Aktien: Die realwirtschaftliche Verankerung der Preise für Agrarrohstoffe resultiert aus dem Umstand, dass diese Güter sehr unmittelbar dem Konsum dienen und deshalb nicht lange von dem Niveau abweichen können, das der marginalen Zahlungsbereitschaft des Grenznachfragers entspricht. Insgesamt gilt also: Da bei Agrarrohstoffen eine Blasenbildung zwar wenig wahrscheinlich, aber doch immerhin möglich ist, muss man im konkreten Fall immer empirisch nachprüfen, was sich auf den Märkten tatsächlich ereignet hat. Mit bloßem Augenschein jedenfalls lässt sich eine Blase nicht von extremen Preisereignissen unterscheiden, die schon allein dann zustande kommen, wenn negative Angebotsschocks (etwa in Form von dürrebedingten Missernten) auf ein niedriges Niveau an Lagerhaltung treffen.

Michael W. Masters ist ein amerikanischer Hedgefondsmanager und zugleich Gründer der Lobby-Organisation Better Markets, die sich für eine scharfe Regulierung der Finanzspekulation einsetzt. Die nach Masters benannte Hypothese besagt, dass die Zunahme der Finanzspekulation in den letzten Jahren exzessiv war und dass diese exzessiven Mittelzuflüsse zunächst den Terminmarkt und dann auch den Spotmarkt so durcheinandergewirbelt haben, dass sich die Preisbildung von den Fundamentaldaten gelöst und weit davon entfernt hat. Die Kernaussage der Masters-Hypothese besteht also darin, die Zunahme der Finanzspekulation kausal verantwortlich zu machen für die extremen Preissteigerungen der letzten Jahre und die damit einher gehenden Hungerkrisen der Jahre 2007/8 sowie 2010/11.

Da kommen mehrere Faktoren zusammen: Zum einen wirkt es zunächst sehr authentisch, wenn ein Hedgefondsmanager im Wege der Selbstbezichtigung die eigene Finanzbranche für den Hunger in der Welt verantwortlich macht. Zum anderen war Masters sehr frühzeitig aktiv und außerordentlich fleißig. Bereits im Sommer 2009 hatte er als Sachverständiger an nicht weniger als sieben Anhörungen im US-Kongress teilgenommen. Er hat damit maßgeblich dazu beigetragen, die politische Agenda zu setzen. Im Vergleich zu diesem agilen Auftreten, das dann durch die Gründung von Better Markets auch ein institutionelles Fundament erhalten hat, kann man nur sagen: Die Mühlen der Wissenschaft mahlen vergleichsweise langsam.

Die Mühlen der Wissenschaft mahlen langsam, aber sie mahlen gründlich. Zwar haben sich die Wissenschaftler erst mit einer gewissen Verzögerung öffentlich zu Wort gemeldet, als die Lawine der Spekulationskritik bereits losgetreten und massenmedial ans Laufen gekommen war. Allerdings wurde die Masters-Hypothese in der Zwischenzeit einer gründlichen Prüfung unterzogen. Und sie hat diese Prüfung Punkt für Punkt nicht bestanden: (a) Die üblichen Maße weisen nicht aus, dass die in den letzten Jahren zu verzeichnende Zunahme der Finanzspekulation als exzessiv einzustufen ist. (b) Die empirische Evidenz spricht nicht für, sondern gegen die Masters-Hypothese, die Funktionsweise des Terminmarkts sei durch die Aktivität der Finanzspekulanten beeinträchtigt worden. (c) Die empirische Evidenz spricht nicht für, sondern gegen die Masters-Hypothese, dass negative Auswirkungen der Finanzspekulation vom Terminmarkt auf den Spotmarkt übergeschwappt seien. Zusammenfassend kann man sagen: Die Masters-Hypothese wurde gründlich untersucht und kann mittlerweile als gründlich falsifiziert gelten.

Erstellung und Verwendung dieser Studien durch zivilgesellschaftliche Organisationen – dies gilt auch für die Welthungerhilfe und Misereor – weisen gravierende handwerkliche Fehler auf. Insbesondere setzen sich die Studien nicht mit der wissenschaftlichen Literatur auseinander. Die von den fachlich zuständigen Forschern zusammengetragenen Argumente theoretischer und empirischer Art werden weitestgehend ignoriert. Stattdessen verlässt man sich auf Michael Masters, seine Organisation Better Markets sowie auf David Frenk, einen Angestellten von Better Markets. Masters und Frenk sind die Hauptgewährsleute in den Studien, mit denen die zivilgesellschaftlichen Organisationen in Deutschland ihre Öffentlichkeitskampagne begründen. Ich halte das für besorgniserregend. Denn zivilgesellschaftliche Organisationen können ihre unverzichtbar wichtigen Aufgaben nur dann erfüllen, wenn sie glaubwürdig sind und das Vertrauen auch tatsächlich verdienen, das man ihnen in der Öffentlichkeit entgegenbringt. Ich diagnostiziere hier ein gravierendes Selbstgefährdungspotential der Zivilgesellschaft.

Das Vorsorgeprinzip setzt auf eine Beweislastumkehr. Es will präventives Handeln ermöglichen, um auch in solchen Fällen Schaden abzuwenden, in denen die Mühlen der Wissenschaft langsam mahlen und noch keine endgültigen Beweise vorliegen. In der Tat lässt sich mit dem Vorsorgeprinzip ein ganz bestimmter Fehler vermeiden, nämlich der regulierungspolitische Fehler, eine gemeinwohlschädliche Aktivität zu spät oder gar nicht zu unterbinden. Gleichzeitig aber öffnet das Vorsorgeprinzip die Tür für einen zweiten Fehler. Der besteht darin, durch Regulierung versehentlich eine Aktivität zu unterbinden, die dem Gemeinwohl zuträglich ist. Eine vernünftige Politik muss darauf abzielen, beide Fehler zu vermeiden. Deshalb muss das gesellschaftliche Risikomanagement bei der Anwendung des Vorsorgeprinzips besondere Sorgfalt walten lassen. Richtig angewendet, spricht das Vorsorgeprinzip sogar gegen die erhobenen Verbotsforderungen: Wir wissen, dass die Finanzspekulation mit Sicherheit positive Auswirkungen hat. Dass sie auch die befürchteten negativen Auswirkungen gehabt hat, lässt sich nicht nachweisen. Insofern würde mit dem geforderten Verbot eine Medizin verabreicht, die beträchtliche Nebenwirkungen hätte, ohne dass ein therapeutischer Effekt zu erwarten ist. Eine wirklich sorgfältige Anwendung des Vorsorgeprinzips würde deshalb nahelegen, ein solches Medikament besser im Giftschrank zu belassen.

Es gibt eine ganze Fülle nützlicher Funktionen. Ich will mich auf zwei konzentrieren: Erstens sorgt ein gut funktionierender Terminmarkt dafür, dass sich die relevanten Knappheitsinformationen in den Preisen widerspiegeln. Alles das, was (a) weltweit und vor allem (b) mit einem weit ausgreifenden Zeithorizont positiv oder negativ auf Angebot und Nachfrage wirkt, wird in der Preisbildung des Terminmarkts berücksichtigt und damit schon heute verhaltensrelevant. Das ist extrem wichtig. Um es mit einem Satz zu sagen: Der Terminmarkt erhöht die Zukunftssensibilität der Agrarproduktion. Zweitens ist der Terminmarkt eine Art Versicherungsmarkt. Das kann man gar nicht stark genug betonen. Deshalb benutze ich als Wirtschaftsethiker gerne die Formulierung, dass Terminmärkte im Modus institutionalisierter Solidarität operieren. Damit meine ich Folgendes: Auf dem Terminmarkt werden wie bei einer Versicherung Risiken getauscht. Dass Akteure der Finanzspekulation sich hier aktiv engagieren, versorgt den Markt mit Liquidität und lässt ihn dadurch besser funktionieren. Ohne Finanzinvestoren, die das Preisänderungsrisiko übernehmen, hätten die Agrarproduzenten es sehr schwer, einen Tauschpartner zu finden, an den sie das Preisänderungsrisiko abgeben können. Die Konsequenz wäre, dass viele Agrarproduzenten auf den unliebsamen Preisänderungsrisiken (und den damit verbundenen Ertragsschwankungen) sitzenbleiben würden. Sie müssten diese Risiken selbst schultern, anstatt sie an solche Akteure weiterzureichen, die sich darauf spezialisiert haben, solche Risiken zu tragen und die Traglast durch Diversifizierung zu mindern. Die Medaille institutionalisierter Solidarität hat also zwei Seiten: Für die Agrarproduzenten gibt es Erwartungssicherheit. Das verbessert die Produktionsbedingungen. Die Kosten sinken. Das Angebot steigt. Im Klartext: Terminmärkte leisten einen Beitrag dazu, dass die landwirtschaftliche Produktion zunimmt. Die andere Seite der Medaille besteht darin, dass die volkswirtschaftliche Risikoallokation verbessert wird. Wenn große Finanzinvestoren sich auf den Terminmärkten für Rohstoffe und insbesondere auch für Agrarrohstoffe betätigen, können sie damit Portfolio-Effekte realisieren, die dazu führen, dass beispielsweise die private Altersvorsorge attraktiver wird.

Lassen Sie mich drei Ansatzpunkte nennen. Erstens sind die zivilgesellschaftlichen Organisationen durchaus auf dem richtigen Weg, wenn sie die Förderung von Bio-Energie wegen der Tank-oder-Teller-Problematik kritisieren. Hier haben sie die wissenschaftliche Evidenz ganz auf ihrer Seite: Durch diese Förderung wurden dem Anbau von Nahrungsmitteln beträchtliche Flächen entzogen. Das hat nachweislich zur Verschärfung der Hungerkrisen beigetragen. Deshalb muss in Zukunft daran gearbeitet werden, die ökologisch motivierte Energiewende mit dem humanitären Anliegen einer sicheren Nahrungsversorgung besser abzustimmen. Zweitens gibt es ein Problem mit handelspolitischen Ausnahmeregelungen innerhalb der WHO (Welthandelsorganisation). Ausgerechnet auf den Höhepunkten der Hungerkrisen 2008 und 2010 haben wichtige Erzeugerländer wie Indien und Russland Exportverbote für Reis und Weizen erlassen und damit für Panik auf den Märkten gesorgt. Das hat die Lebensmittelknappheit und damit die Existenznot der betroffenen Armutsbevölkerung nochmals verschärft. Die zivilgesellschaftlichen Organisationen können durch politischen Druck aktiv daran mitwirken, dass die WHO-Ausnahmeregelungen reformiert werden, damit sich so etwas nicht wiederholt. Der dritte Punkt ist ebenfalls von großer Bedeutung. Wir haben auf absehbare Zeit mit einer global steigenden Nachfrage nach Lebensmitteln zu rechnen. Das liegt zum einen daran, dass die Weltbevölkerung in absoluten Zahlen immer noch zunimmt. Zum anderen sorgen die steigenden Einkommen in großen Schwellenländern wie Indien und China dafür, dass sich die Menschen besser ernähren und mehr Fleisch konsumieren, was die Nachfrage nach Agrarrohstoffen überproportional antreibt. Deshalb werden wir die Preise für Lebensmittel nur dann erschwinglich halten können, wenn jetzt alles dafür getan wird, das Angebot so stark auszudehnen, dass es mit der steigenden Nachfrage mindestens Schritt halten kann. Das erfordert vor allem einen umfassenden Know-How-Transfer von den reichen zu den armen Ländern. Der verlässlichste Kanal dafür sind Direktinvestitionen. Und genau da taucht ein Problem auf, bei dessen Lösung zivilgesellschaftliche Organisationen einen wichtigen Beitrag leisten können: Bei solchen Direktinvestitionen kann es zu gravierenden Menschenrechtsverletzungen kommen, weil die Kleinbauern und ihre Familien von der eigenen Regierung schlecht behandelt, enteignet und vertrieben werden. Deshalb muss bei solchen Investitionsprojekten sorgsam darauf geachtet werden, dass die traditionellen Nutzungsrechte der auf dem Land lebenden Menschen gewahrt bleiben und im Zweifelsfall angemessene Entschädigungsleistungen vereinbart werden. Hierzu gibt es mittlerweile internationale Codes of Conduct. Zivilgesellschaftliche Organisationen in Deutschland können zusammen mit ihren Partnerorganisationen in Entwicklungsländern darauf achten, dass soziale und ökologische Standards eingehalten werden, so dass sichergestellt wird, dass die zur nachhaltigen Angebotssteigerung allgemein erwünschten Direktinvestitionen auch der lokalen Bevölkerung zugutekommen.

Eine Kurzfassung der Studie findet sich im IAMO Policy Brief 9 des Leibniz-Instituts für Agrarentwicklung in Mittel- und Osteuropa: „Alarm oder Fehlalarm? Ergebnisse eines Literaturüberblicks über empirische Forschungsarbeiten zur Finanzspekulation mit Agrarrohstoffen“