01.03.2010

Politik hinter verschlossenen Türen

Kommentar von Bruno Waterfield

Über das undemokratische Aufrüsten der Europäischen Union.

Der Pakt gegen Volksentscheide

Vor fünf Jahren trafen sich die Regierungschefs von Frankreich, Deutschland und Großbritannien im öden Justus-Lipsius-Gebäude in Brüssel während eines zermürbenden EU-Gipfeltreffens zu einem trilateralen Gespräch. Die Verhandlungen über einen Text, der später die EU-Verfassung wurde, gingen im Dezember 2003 unter dem Vorsitz des italienischen Premiers Silvio Berlusconi nur mühsam voran. Die Gespräche sollten unter der Leitung der Iren im darauffolgenden Juni abgeschlossen werden. Jacques Chirac, damals Frankreichs Präsident, war erpicht darauf, den damaligen britischen Premierminister Tony Blair sowie den damaligen Bundeskanzler Gerhard Schröder so weit zu bringen, einem Pakt zwischen Frankreich, Großbritannien und Deutschland zuzustimmen, „der ein Referendum in diesen drei Ländern ausschloss.“ [1]

Chirac war beunruhigt, da er seinen Landsleuten mehr oder weniger direkt eine Abstimmung über eine zukünftige EU-Verfassung versprochen hatte und, wie ein Anwesender bezeugte, „unbeschadet aus einem derartigen Unterfangen“ herauskommen wollte. [2] Aber sein Plädoyer stieß auf taube Ohren. Schröder hielt entgegen, dass die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland ein Referendum nicht zulasse, und Blair konterte, dass er eine EU-Abstimmung gegenwärtig nicht im Sinn habe. Blairs Kehrtwendung bei diesem Thema im April 2004, mit der Absicht, die Konservativen zu brüskieren, verärgerte Chirac und drängte Frankreich in die Volksabstimmung. [3] Bis Anfang 2005 planten bis zu 10 der 25 EU-Mitglieder ein Referendum. Die Zukunft der EU-Verfassung schien ungewiss. Das Schicksal schlug am 29. Mai 2005 zu, als große Teile der französischen Bürger nach einer lebhaften nationalen Debatte der EU-Verfassung eine Absage erteilten. Zwei Tage später schlossen sich die Dänen an, und das Dokument war damit erledigt. Nach weiteren zwei Wochen voller Krisengespräche gab Blair bei einer Rede in Paris seine Einschätzung des Problems zu Protokoll: „Nennen wir die Sache beim Namen: Gäbe es jetzt in weiten Teilen Europas ein Referendum, wäre die Antwort nein.“ [4]

Es dauerte weitere zwei Jahre „intensiven Nachdenkens“, bevor die EU die alte Verfassung abgestaubt hatte und sie, praktisch unverändert, [5] als „Vertrag von Lissabon“ neu präsentierte. [6] Diesmal gab sich eine neue Generation von EU-Regierungschefs – angeführt von Gordon Brown, Angela Merkel und Nicolas Sarkozy – entschlossen, einen inoffiziellen Pakt gegen die Abhaltung von Referenden über den neuen Vertrag einzugehen. [7] Ausnahmen sollte es nur geben, wenn Verfassungen dies dringend erforderten. Das hieß konkret, dass nur Irland eine Abstimmung durchführen sollte. [8] Bis Januar 2008 gelang es Brown, Sarkozy und Merkel, auch den portugiesischen Premier José Sócrates von der Idee eines Referendums abzubringen. Sócrates begründete seinen Sinneswandel vor dem portugiesischen Parlament: „Ein Referendum in Portugal würde, ohne jeglichen vernünftigen Grund, die Legitimität der Ratifizierung nationaler Parlamente, wie sie in allen anderen europäischen Ländern gerade stattfindet, in Gefahr bringen.“ [9]

Frankreichs Präsident Sarkozy verdeutlichte auf einem privaten Treffen von hochrangigen Mitgliedern des Europaparlaments im November 2007, dass er, Brown und andere eine klare Haltung in Sachen Referendum eingenommen hatten. „Frankreich war Vorreiter unter den Ländern, die mit Nein abstimmen würden. Das Votum würde in allen Mitgliedsländern so ausfallen, würden sie eine Abstimmung durchführen. Zwischen den Regierungen und den Völkern besteht eine Kluft“, sagte er. [10] Und weiter: „Ein Referendum zum jetzigen Zeitpunkt würde Europa in Gefahr bringen. Es wird keinen Vertrag geben, sollten wir in Frankreich eine Abstimmung zulassen, die dann auch in Großbritannien durchgeführt würde.“

Von National- zu Mitgliedsstaaten

Die Frage der Durchführung von Referenden hatte die EU seit den frühen 90er-Jahren belastet. [11] Der Vertrag von Maastricht, der der EU ihren Namen gab, war in Frankreich durch ein Referendum nur mit knapper Mehrheit, die als „petit oui“ bezeichnet wurde, angenommen und bestätigt worden. Die Dänen stimmten mit Nein. In Großbritannien zerfleischte sich die konservative Tory-Regierung über der Frage, ob man ein Referendum wollte – eine Debatte, die die Tories bis zum heutigen Tag verfolgt. Ende 1992 war klar, dass die EU, offiziell dargestellt als eine „stetig zusammenwachsende Vereinigung der Völker Europas“, [12] etwas ganz anderes war. „Das ‚petit oui‘ … war ein unmissverständliches Zeichen dafür, dass ein elitegesteuerter Integrationsprozess, der sich auf eine ‚stillschweigende Zustimmung‘ stützte, zu einem Ende gekommen war“, schlussfolgerte eine Gruppe von Wissenschaftlern in Belfast. [13] Die EU repräsentierte zu Beginn der 90er-Jahre eine „Union“ von „Mitgliedsstaaten“ – einen Kooperationsmodus europäischer Eliten. Diese Entwicklung basierte auf konvergierenden Interessen der europäischen Regierungskreise, die nach Ende des Kalten Krieges zunehmend über eine Konsenspolitik definiert wurden und die traditionelle parteipolitische Unterschiede überbrückten.

Javier Solana, Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU, erklärte kürzlich, dass die europäischen Strukturen dafür zuständig seien, Konflikte zwischen nationalen Interessen zu vermeiden und gegebenenfalls zu lösen. „Das Konzept ‚nationaler Interessen‘ erscheint heute veraltet und unattraktiv. Sowohl in der öffentlichen Meinung als auch unter Experten neigt man dazu, dieses Konzept mit der zynischen Verfolgung eigener Interessen in Verbindung zu bringen“, sagte er. [14] „Wir meinen doch, dass Diplomaten im 21. Jahrhundert dieses Denken hinter sich gelassen haben. Im europäischen Kontext nimmt diese Einschätzung stetig zu. Die europäische Integration beruht auf Kompromissen. Deswegen verträgt sich ein rücksichtsloses Verfolgen nationaler Interessen nicht mit der europäischen Methode der Konsensfindung.“ Seit den 90er-Jahren hat die EU robuste Strukturen geschaffen, um mit Interessenkonflikten zwischen Mitgliedsstaaten umzugehen – insbesondere, um die Interessen eines wiedervereinigten Deutschland in Grenzen zu halten. Die Regierungsmannschaften Europas sind heute auf die „europäische Methode der Konsensbildung“ getrimmt, eine Form der Entscheidungsfindung, die Konflikte hinter verschlossenen Türen regelt, in einer Konklave mit Beamten, Ministern, Staatsoberhäuptern, Regierungsmitgliedern und Staatssekretären.

Mark Leonard, Kopf der Denkfabrik „European Council on Foreign Relations“, beschreibt die EU als eine „unsichtbare Hand“, eine Art Staatskunst oder Politikform, welche die Nationalstaaten von innen heraus in Mitgliedsstaaten transformiert hat: „Europa ist es gelungen, sich in das Leben der Europäer nahezu unwidersprochen einzufügen, indem es in die existierenden Strukturen des nationalen Lebens hinein gesickert ist, dabei nationale Einrichtungen nach außen hin intakt ließ, sie aber von innen transformiert hat. Die ‚Europäisierung‘ des nationalen politischen Lebens hat sich weitgehend hinter den Kulissen abgespielt, aber ihre völlige Unsichtbarkeit hat über ein einzigartiges politisches Experiment triumphiert“, schrieb Leonard 2005.[15] Die EU ist nicht als ein föderaler Superstaat aufgetreten, unter dessen Stiefel Nationen zerdrückt werden. Sie expandiert bis heute über Strukturen und Verfahren, die es den europäischen Polit-Eliten erlauben, ihren politischen Einfluss auszudehnen, ohne auf die Öffentlichkeit Rücksicht nehmen zu müssen.

Handlungsraum ohne Öffentlichkeit

Die EU verfügt im Wesentlichen über drei Institutionen, um Entscheidungen außerhalb demokratischer Strukturen und ohne die Mitwirkung der Öffentlichkeit herbeiführen zu können. Es hat sich hier eine bisher einmalige Form von „Staatskunst“ entwickelt: Öffentlich zu verantwortende Autorität verkriecht sich in die abgeschlossene, unzugängliche Welt von Bürokraten und Diplomaten. Seit den 90er-Jahren hat sich die Entscheidungsfindung auf EU-Ebene, ausgehend von den Bereichen Binnenmarkt und Handelsregulierung, so auch auf die hochsensiblen Bereiche Justiz, Sicherheit und Außenpolitik ausgedehnt. Dabei handelt es sich um traditionell sorgsam behütete Vorrechte der nationalen Parlamente, die in den Ländern Europas früher als essenziell angesehen wurden für das nationale und öffentliche Interesse.

Im „Ausschuss der ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten“ (Comitée des représentants permanents, Coreper) sitzen hohen nationale Beamte (mit Botschafterstatus), die sich mindestens fünf Mal pro Woche in Brüssel treffen (in den verschiedenen Gremien Coreper1, Coreper2 und dem PSC, dem „Political and Security Committee“). In Krisenzeiten, etwa während der russischen Invasion in Georgien oder während verzögerter Verhandlungen über Gesetzgebungsverfahren wie zum Klimawandel, finden die Treffen täglich statt. Coreper bereitet die Treffen des Rates der EU vor (auch EU-Ministerrat genannt). 90 Prozent der EU-Gesetzgebung geht durch die Hände von Coreper. [16] Coreper-Aktivitäten (besonders von C2 und PSC, die sich um die Vorbereitung der Ratsversammlung, um Fragen zur Außenpolitik, Justiz und Sicherheit kümmern) sind höchster Geheimhaltung unterworfen und werden wie Staatsgeheimnisse behandelt. [17] Politische Papiere, die dort ihren Ausgang nehmen, werden gewöhnlich als „non-papers“ eingestuft, sind öffentlich nicht zugänglich und unterliegen auch nicht den üblichen EU-Regeln über den „Zugang zu Dokumenten“.

Der Europäische Rat repräsentiert nationale Regierungen und vereint Minister, Staatsoberhäupter und Regierungsvertreter in regelmäßigen Treffen, bei denen es um exekutive und legislative Fragen geht. Dieses Gremium, mit einem Generalsekretär an der Spitze, hat Hunderte von Komitees und Arbeitsgruppen geschaffen, die allesamt unter Ausschluss der Öffentlichkeit agieren. Am häufigsten finden Ratstreffen auf Ministerebene statt. Sie beschäftigen sich mit vorher vereinbarten Themen, wie etwa Landwirtschaft oder Justiz. Gelegentlich werden Sitzungen im Fernsehen übertragen, die meisten jedoch finden hinter verschlossenen Türen statt. Es gibt keine Wortlautprotokolle, in denen abweichende Meinungen oder Interessen aufgezeichnet werden. Man beschränkt sich auf die Herausgabe von Kurzberichten, in denen für gewöhnlich ein einstimmiges „Ja“ protokolliert wird, nachdem die Entscheidung zuvor schon in Coreper getroffen worden ist. Peter Bonde, ehemaliger EU-Parlamentarier und Experte zu EU-Entscheidungsprozessen, ist der Auffassung, dass über 70 Prozent der gesamten EU-Gesetzgebung „de facto“ in 300 Arbeitsgruppen des Rates hinter verschlossenen Türen entschieden werden.[18] Weitere 15 Prozent verblieben bei Coreper und nur 15 Prozent der Vorschläge würden gründlich auf Ebene des Ministerrates diskutiert.

Exekutive ohne demokratische Legitimation

Neben diesen Strukturen gibt es eine durch keinerlei Wahlen legitimierte Exekutive – die Europäische Kommission. Sie allein hat das Recht, Gesetzesvorschläge einzubringen, und beaufsichtigt und kontrolliert den „gemeinschaftlichen Besitzstand“ (Acquis Communautaire) der EU. Es handelt sich hierbei um etwa 100.000 Seiten Papier, die alle verbindlichen Rechtsakte umfassen. Die Kommission wacht überdies über die Komitologie. Hierbei geht es um die täglichen Prozesse der Umsetzung der EU-Rechtsakte. Auch wenn sie von anderen Gremien in den letzten zehn Jahren etwas in den Schatten gestellt wurde, spielt die Kommission immer noch (zusammen mit dem Europäischen Parlament) eine Schlüsselrolle beim Aufbau von Bürokratien zum Ausgleich widerstreitender Interessen zwischen Unternehmen, Industriezweigen und Nicht-Regierungs-Organisationen (NGOs). [19]

Der Rat der Europäischen Union ist das höchste EU-Plenum. Die vierteljährlichen Treffen werden in den Medien für gewöhnlich als „Gipfeltreffen“ der Regierungschefs bezeichnet. Sie finden unter Ausschluss der Öffentlichkeit statt. Es gibt keinen offiziellen Bericht über die Diskussionen. Die gemeinsamen Erklärungen (Communiqués) werden von Coreper vorbereitet und während der Treffen unterzeichnet. Diese Dokumente, bekannt als „Council Conclusions“, sind von großer politischer Bedeutung, da sie für Staatsoberhäupter und Regierungen auf nationaler Ebene bindend sind – ungeachtet nationaler Wahlen, die zwischen den Treffen stattfinden können. Diese Abschlusserklärungen der Regierungschefs überlagern die Rechtsbindung zwischen Wählern und nationalen Regierungen – eine Tatsache, die deutlich bei den letzten Debatten über bindende Ziele bei der CO2-Emissionsbegrenzung zutage trat. Die Umsetzung der Ziele (vereinbart im März 2007) war heftig umstritten, weil einige der ärmeren EU-Länder argumentierten, ihre Unternehmen könnten die zusätzlichen Klimaschutzkosten in einer Zeit ökonomischen Niedergangs nicht verkraften. Silvio Berlusconi und Donald Tusk, Premiers in Italien und Polen, argumentierten im Oktober 2008, die Klimaschutzziele seien nicht bindend für sie, weil sie vor den Wahlen in Italien und Polen vereinbart worden waren. Beide wurden in die Schranken verwiesen. Der britische Außenminister David Miliband wies umgehend darauf hin, dass eine EU-Vereinbarung ungeachtet nationaler Wählerabsichten gelte. [20]

Abgeschottete Verhandlungsprozeduren

Die Ratstreffen sind so angelegt, dass sie den Regierungschefs höchste Vertraulichkeit bieten und ihre Entscheidungsfindung dem kritischen Blick der Wähler entziehen. Während der meisten Sitzungen sind keine weiteren nationalen Delegationen anwesend. Sie müssen sich auf das bizarre System der „Antici-Gruppe“ verlassen (benannt nach einem italienischen Diplomaten), über die sie erfahren, was während der Sitzungen vor sich geht. Während die Regierungschefs konferieren, stenografieren zwei EU-Beamte abwechselnd den Wortlaut. Alle 20 Minuten geht einer der Beamten in einen Raum, in dem 27 „Antici-Diplomaten“ warten – einer pro Mitgliedsstaat. Dort liest er seine Notizen vor, und die „Antici-Diplomaten“ machen sich wiederum eigene Notizen. Offenbart sich ihnen ein Problem, kann der „Antici-Beamte“ bis 40 Minuten nach der Veranstaltung über eine Telefonhotline bei seiner jeweiligen nationalen Delegation intervenieren. Antici-Berichte werden nicht veröffentlicht (da es sie formal gar nicht gibt), und sie werden von wichtigen nationalen oder EU-Gesetzen zur Information der Öffentlichkeit nicht erfasst, da sie als diplomatische Verhandlungsdokumente eingestuft werden. [21]

Der Historiker Perry Anderson hat beobachtet, wie diese Institutionen und ihre Praktiken das politische Handeln und Entscheiden verändern: „Was die Trinität von Ratsversammlung, Coreper und Kommissionsmitarbeitern zeigt, ist nicht nur die Abwesenheit von Demokratie – das sicher auch –, sondern auch die Schwächung von Politik generell, wie man sie sich gemeinhin vorstellt. Diese Achse zielt auch auf das Kurzschließen nationaler Legislativen – nicht zuletzt auf der kritischen Coreper-Ebene –, die ständig mit einer Unmenge von Entscheidungen konfrontiert sind, über die sie keinen Überblick haben.“ [22] „Die überwiegende Mehrheit der Entscheidungen, die die Ratsversammlung, die Kommission und Coreper treffen, sind innerstaatlicher Natur und wurden traditionell von nationaler Gesetzgebung geregelt. Aber in den Brüsseler Konklaven sind diese Angelegenheiten Sache diplomatischer Verhandlungen, d.h., sie werden so behandelt wie klassisch nur militärische und außenpolitische Belange, bei denen die parlamentarische Kontrolle normalerweise schwach bis nicht existent ist und wo exekutive Diskretion mehr oder weniger hemmungslos vorherrscht.“

Die EU war niemals offiziell darauf ausgerichtet, nationale Interessen abzuschaffen. Sie wollte diese aber immer auf eine Weise regeln, die den europäischen Regierungskreisen angenehm war – in einer öffentlichkeitsfreien Zone, in der ein Konsens über bürokratische Prozesse, die wir der heimlichen Welt der Diplomatie zu verdanken haben, erreicht wird. Indem man nationale Interessen aus dem öffentlichen Bereich herausnahm, hörten Politiker auf, im Kern „national“ zu sein. Interessenbelange wurden zu technischen Fragen degradiert und von politischen oder wirtschaftlichen Positionen abgekoppelt. Jegliches nationale Interesse ist aber eine öffentliche Angelegenheit, und so sollte es auch sein. Interessen werden eigentlich traditionell von Politikern, politischen Führern und Interessengruppen öffentlich deklariert, mit dem Ziel, die Bürger hinter sich zu vereinen. Die EU hingegen verhandelt strittige Fragen der Wirtschaft, Außenpolitik und Sicherheit unter Umgehung der Öffentlichkeit. Interessen werden von ihr zum bloßen Meinungsunterschied zwischen Beamten und Diplomaten abgestuft. Für alle EU-Beamten und Diplomaten ist diese tief verwurzelte Geheimnistuerei normaler Brauch. Eine öffentliche Verhandlungsführung bedeutete das Risiko, den Konsens oder Dissens zwischen den Regierungen aufzudecken. Das wiederum hätte zur Folge, dass Wählermeinungen und externe Urteile in diesem Prozess privater Deals berücksichtigt werden müssten. Doch das wird nicht gewünscht.

Das Ideal politischer Öffnung

Die Wiederbelebung dieser Geheimdiplomatie und ihre Ausdehnung über den traditionellen Bereich internationaler Beziehungen hinaus in Bereiche, bei denen es um die Verwaltung der Bürger durch ihre Regierungen geht, ist eine äußerst regressive Entwicklung. Kampagnen gegen solche Gepflogenheiten waren einst ein essenzielles Identitätsmerkmal europäischer und amerikanischer Internationalisten, die nach dem Ersten Weltkrieg die alte Ordnung überwinden wollten. Die alte Ordnung hatte auf vertraulichen Übereinkommen zur Aufteilung Europas basiert – auf Abmachungen, die einen militärischen Konflikt, den Millionen mit dem Leben bezahlen mussten, förmlich heraufbeschworen. Der Idealismus gegen solche Strukturen vereinte damals selbst russische Revolutionäre, die Dokumente über Geheimverhandlungen zwischen den Alliierten über die Aufteilung des Deutschen und Österreich-Ungarischen Reiches veröffentlichten, mit US-Präsident Woodrow Wilson. Wilson lobte die Bolschewiken, dass sie während der Verhandlungen zum Kriegsende den Prinzipien demokratischer Rechenschaftspflicht treu blieben. Im Januar 1918 sagte er vor dem Kongress: „Die Vertreter Russlands bestanden zu Recht darauf, mit Klugheit und im Geiste moderner Demokratie, dass die Konferenzen, die sie mit den deutschen und türkischen Staatsmännern abhielten, nicht hinter verschlossenen, sondern bei geöffneten Türen stattfanden, und die ganze Welt war dabei Zeuge.“ [23]

Für Wilson war es eine Selbstverständlichkeit (und dies war auch der erste Aspekt seines berühmten 14-Punkte-Programms zum Friedensschluss), dass eine neue internationale Ordnung, die auf dem Selbstbestimmungsrecht der Völker, nationaler Souveränität und dem Streben nach Demokratie basieren sollte, überdies in der Öffentlichkeit verankert sein musste. „Das einzig mögliche Programm sieht unserer Meinung nach wie folgt aus: offene Friedensverträge, vor der Öffentlichkeit verhandelt, danach keine privaten Interpretationen irgendwelcher Art, vielmehr eine Diplomatie, die stets aufrichtig und unter den Augen der Öffentlichkeit agiert.“ [24]

Prinzipienlose Regulation

Der Mangel an Rechenschaftspflicht und die Zweckmäßigkeit der EU-Politik mitsamt ihrer bürokratischen Kapriolen bedeutet, dass in vielen Bereichen, einschließlich der Außenpolitik, die Prinzipien des Internationalismus, demokratischer Rechte und der Gerechtigkeit übergangen werden. Die EU-Entscheidungsfindung geschieht grundsätzlich wertefrei. Konsensfindung steht an erster Stelle. D.h., dass traditionelle Prinzipien der technokratischen Zweckmäßigkeit von Übereinkünften oder dem „Effektivitätsgedanken“ untergeordnet werden. Dies führt zu einem gefährlichen administrativen Relativismus.

Der „Europäische Haftbefehl“ ist hierfür ein vortreffliches Beispiel. Motiviert durch die Terroranschläge vom 11. September 2001 ermöglicht dieses EU-Gesetz eine schnelle Auslieferung von verdächtigen Personen auf Grundlage einer gegenseitigen innereuropäischen „Anerkennung“ von Verbrechen, kriminellen Straftaten und Praktiken von Justiz und Polizei. Unter diesem System kann ein Brite nach Anklageerhebung in Abwesenheit an ein anderes EU-Land ausgeliefert werden. In Großbritannien selbst würde dies als grobes Unrecht betrachtet. [25] Europäische Haftbefehle können sogar für „Verbrechen“ ergehen, die in dem Land, wo die betroffenen Person ansässig ist, gar nicht als Straftatbestand gelten. [26] Die „gegenseitige Anerkennung“ besagt dabei nicht, dass ein Gesetz besser als ein anderes eingestuft wird. Diese Sprachregelung betrachtet Gesetze vielmehr als grundsätzlich miteinander vergleichbar und als „gleich“ ausschließlich unter dem Gesichtspunkt der Praktikabilität für Politiker und Polizeibeamte. Prinzipien der Gerechtigkeit sind hingegen völlig ausgeblendet.

Die Methoden der EU zur „Konsensbildung“ passen nicht zu den politischen Prinzipien Offenheit und Rechenschaftspflicht. Diese implizieren, dass politische Vorgänge und Strukturen für externe Hinterfragungen und öffentliche Bewertungen zugänglich sind und dass hierbei unabhängige Maßstäbe von „richtig“ und „falsch“ zum Tragen kommen können. Die EU-Prozeduren stehen in deutlichem Widerspruch hierzu. Mit den Idealen der Selbstbestimmung und Offenheit, die US-Präsident Wilson vor mehr als 90 Jahren formulierte, hat das EU-Gebaren nichts zu tun. Wilsons Idealismus findet längst keinen Rückhalt mehr in den Brüsseler Korridoren.

Entmündigung der Wähler

Da die europäischen Politikerklassen von der EU immer stärker abhängig geworden sind, ist auch die nationale Staatsführung in den Sog skrupelloser und antidemokratischer Praktiken geraten. Das führt nicht zuletzt dazu, dass sich Politiker kaum mehr in der Lage sehen, auch nur ein Referendum über die Zukunft der EU gutzuheißen. Anderson spricht in diesem Zusammenhang vom Aufstieg völlig neuer politischer Umgangsformen und Etiketten ohne irgendeine Anbindung an den Bürger. „In diesem keimfreien Universum der EU … [wird] jede öffentliche Meinungsverschiedenheit – von der Weigerung, einen vorgefertigten Konsens zu akzeptieren, ganz zu schweigen – so behandelt, als wäre dies ein undenkbarer Verstoß gegen die Etikette. Der tödliche Konformismus von EU-Gipfeltreffen, von Theoretikern selbstgefällig als ‚Konkordanzdemokratie‘ gefeiert, als handele es sich um etwas anderes als ein Kartell von sich selbst protegierenden Eliten, schließt den Sargdeckel über der wirklichen Diplomatie und bedeckt ihn mit Kränzen bürokratischer Frömmigkeit. Nichts ist übrig geblieben vom Willen des Volkes, weil demokratische Teilhabe und politische Vorstellungskraft ausgelöscht worden sind.“ [27]

Kaum etwas vermag heute mehr Argwohn gegen diese Brüsseler Konventionen hervorzurufen als das Abwürgen jeglicher Debatten über weitere Referenden in Europa. Solche öffentlichen Prozesse emanzipieren sich nämlich allzu schnell von den Einschränkungen der EU-Bürokratie, weshalb sie besser im Keim erstickt werden. Gideon Rachman, einst Brüsseler Korrespondent des Economist und derzeit Kolumnist der Financial Times, trifft den Nagel auf den Kopf: „Für die EU-Bande, die ich gut kenne, ist das Eintreten für ein Referendum nicht einfach ein politischer Verrat. Es ist ein grober sozialer Fauxpas – ein bisschen so, als würde man ein Maskottchen aus Tierpelz an den Autorückspiegel hängen. Es gibt eine Reihe von Adjektiven, mit denen Befürworter eines Referendums kurzerhand etikettiert werden: xenophob, spießbürgerlich, schieläugig, borniert.“ [28] Die feindseligen Reaktionen der EU auf die Referenden in Frankreich, in den Niederlanden und jüngst in Irland zeigen, dass es sich um eine Union von Herrschern handelt, die das Misstrauen gegenüber ihren Völkern eint – nicht um eine Union von Staatsmännern, die dazu bereit wären, ihre Positionen offenzulegen und die Bürger an der Zukunftsgestaltung Europas aktiv und demokratisch teilhaben zu lassen.

Referenden sind „faschistisch“

Die Angst vor dem Erstarken nationaler populistischer Bewegungen verfolgt die Gründervater der EU schon lange. Sir Stephen Wall beschreibt in seinem Bericht über eine entscheidende Phase der EU-Gespräche zwischen dem damaligen britischen Premier John Major und dem deutschen Bundeskanzler Helmut Kohl: „Für Deutschland, so Kohl, sei die Situation seit der Wiedervereinigung wesentlich schwieriger geworden. Mit der Verringerung der Risiken einer Ost-West-Konfrontation sei der Nationalismus zu einer bedeutenderen Kraft geworden ... Diese nationalistischen Kräfte seien in Deutschland am wenigsten virulent, aber er wollte ihr Wiederaufleben verhindern“, schreibt er. [29]

Da die EU zum zentralen Forum geworden ist, in dem europäische Staatschefs relevante Fragen erörtern, beunruhigt sie der Gedanke, die Demokratie könne ihre Arbeit wieder zunichte machen. In einer Debatte nach dem Referendum der Iren gegen den Vertrag von Lissabon äußerte Martin Schulz, Mitglied des SPD-Parteivorstands und Vorsitzender der sozialdemokratischen Fraktion im Europaparlament, sein blankes Entsetzen: „Was wir brauchen, ist die Erkenntnis, dass es einmal eine Zeit gab, in der die proeuropäische Bewegung eine Seele hatte … Es war die Nachkriegszeit, als die friedensstiftenden Mythen Europas die Menschen zusammengeschweißt haben. Heute hat Anti-Europa eine Seele“, sagte er in Straßburg am 18. Juni 2008. [30] Er zeigte sich entsetzt, dass die Anti-EU-Kampagnen gegenüber den Pro-EU-Vertretern an Vorsprung gewannen, waren Letztere doch eher an gemütliche Konklaven denn an Wahlkämpfe gewöhnt. „Ich kann Ihnen sagen, diese Seele, Sie sehen, wie mobil die sind: Die sind gelaufen in Irland, die sind Treppen gestiegen, die haben an den Haustüren geklingelt, die haben ihre Traktate verteilt, die waren überall“, so Schulz. Diese Situation, so warnte er, könne gar zur Wiedergeburt des Faschismus führen. „Wo ist die Leidenschaft, die wir mal hatten? Die Leidenschaft, die ist heute auf der anderen Seite, bei denen, die Europa schlechtreden, von rechts. Bei denen, die Europa schlecht reden, weil sie nur Angst haben. Aber die Mischung aus sozialem Abstieg und Angst war noch immer in Europa das Einfallstor für den Faschismus.“ [31]

Als Antwort auf vereinzelte Forderungen nach einer Abstimmung in Großbritannien haben dortige Minister ebenfalls auf die unheilvollen Gefahren von Referenden hingewiesen. Während eines Schlagabtausches im britischen Unterhaus beschwor Außenminister David Miliband (Labour) den Geist von Margaret Thatcher der 70er-Jahre. An die Adresse seines konservativen Kontrahenten William Hague gerichtet, sagte er: „Ich schlage vor, er hört sich an, was sie sagte: ‚... dass das Referendum eine Erfindung von Diktatoren und Demagogen war‘. Der ehrenwerte Gentleman wird nie ein Diktator sein, aber wie fühlt man sich als Demagoge?“ [32] Andrew Duff, der Vorsitzende der britischen Liberalen Demokraten im Europaparlament, machte auf seine Weise klar, dass Demokratie und EU nach seinem Dafürhalten nicht zusammenpassen. Er sprach während derselben Debatte wie Schulz im Europäischen Parlament: „Das Plebiszit ist eine Form von Demokratie, die möglicherweise für revolutionäre Umstände geeignet ist, aber völlig ungeeignet für informierte und gut beratene Entscheidungen über komplexe Vertragsrevisionen.“ [33] Solche Gegenüberstellungen zwischen vermeintlich umnachteten Wählern und aufgeklärten parlamentarischen Gesetzgebern tauchen immer wieder in den Debatten über Referenden auf.

Duff, der auch beim Entwurf der ursprünglichen EU-Verfassung mitwirkte, gab in der Financial Times sogar zum Besten, dass die EU für eine direkte demokratische Rechenschaftspflicht eigentlich ungeeignet sei. Anstelle von Referenden seien ausschließlich geschulte Politiker in der Lage, das komplexe, der EU zugrunde liegende Konsenssystem zu begreifen. „Das Referendum ist ein vereinfachender Behelf, der eine grobe Antwort auf eine komplexe Frage verlangt, die weitaus besser auf den historischen Ausgleich parlamentarischer Prüfung und Beratung ausgerichtet ist“, so Duff. „Referenden zur EU-Verfassung sind kapriziös, vereinfachend, nationalistisch, negativ und spaltend. Es wäre das Beste, auf die Parlamente zurückzugreifen.“ [35]

Politik der Geheimnistuerei

Es gibt heute eine neue politische Spaltung quer durch Europa: zwischen jenen, die es akzeptieren, dass politische Vorgänge auf dem Misstrauen gegenüber der Bevölkerung beruhen und deshalb am besten hinter verschlossenen EU-Türen ablaufen, und jenen, die dem widersprechen. Die Frage der Rechtmäßigkeit von EU-Referenden ist damit im wahrsten Sinne des Wortes zu einer Verfassungsfrage geworden: Es geht um das Wesen der Politikgestaltung, wer daran teilhaben soll und für wen politische Strukturen überhaupt organisiert werden. Aktuelle Debatten über die EU drehen sich letztlich um die entscheidende Frage, wie Politik im 21. Jahrhundert, im Gegensatz zu ihrer gegenwärtigen Verfasstheit, eigentlich aussehen sollte. Dabei geht es um weit mehr als um die Abwägung, ob das Parlament oder Referenden von größerem Belang sind. Die EU ist nämlich de facto der Kontrolle nationaler Parlamente genauso entzogen wie der Rechenschaftspflicht gegenüber den europäischen Bürgern.

Im Februar 2008 forderte das Europäische Prüfungskomitee (European Scrutiny Committee) des britischen Unterhauses die Labour-Regierung auf, Kopien der Ergebnisse von Ratssitzungen in der Parlamentsbibliothek zu hinterlegen.35 Da diese Dokumente bindende Wirkung für die Mitglieder des Unterhauses und für zukünftige Regierungen haben, dachten die Parlamentarier, sie wären dazu berechtigt, diese Transparenz einzufordern. Doch David Miliband wischte dieses Ansinnen im Juni 2008 vom Tisch. Seine Antwort spricht Bände für die Beschränkungen der parlamentarischen Kontrolle der EU: „Wir sehen keinen möglichen Konsens unter den EU-Partnern hinsichtlich einer Änderung der gegenwärtigen Praxis der Protokollierung der EU-Ratstreffen. Der Nutzen des gegenwärtigen Systems besteht in der Erleichterung offener und ungehinderter Aussprachen im Europäischen Rat. Umgekehrt zeigt die Erfahrung, dass das Publikmachen von Diskussionen die Übereinkommen erschweren und zu verhärteten Positionen sowie zu einer Haltung der Vorsicht, die an Unbeweglichkeit grenzt, führen würden“, notierte er. „Überdies würden dadurch echte Diskussionen in die Korridore verlagert – was ein Schritt weg von Transparenz und demokratischer Rechenschaftspflicht wäre. Mit Blick auf eine Überprüfbarkeit von Entwürfen über EU-Ratsbeschlüsse bedauere ich sagen zu müssen, dass es nicht im Ermessen der Regierung steht, diese Dokumente dem Parlament vorzulegen. Gemäß den Bestimmungen des Rates, die von allen 27 Mitgliedsstaaten angenommen wurden, sind dies ‚interne Dokumente mit beschränktem Zugang‘ (limité [36], und wir sind gehalten, diese Regeln zu einzuhalten.“

Das Komitee erwiderte: „Wir verstehen, warum die Regierung eine Außerkraftsetzung der Limité-Klassifikation als unstatthaft ansehen würde. Wir sehen jedoch keinen Grund dafür, dass die Entwürfe des Europäischen Rates oder des Ministerrates klassifiziert werden. Die Regierung hätte die Möglichkeit vorzuschlagen, die Geheimhaltung aufzuheben. Der Außenminister meint, dass eine Veröffentlichung der Diskussionen des Europäischen Rates eine wirkliche Diskussion auf die Korridore verlegen würde, was ‚ein Schritt weg von Transparenz und demokratischer Rechenschaftspflicht wäre‘. Dies impliziert, dass die gegenwärtigen Übereinkünfte transparent sind und ausreichend Rechenschaftspflicht gewährleisten. Aus unserer Sicht ist dies nicht der Fall“. [37] Offenbar müssen Parlamentsmitglieder heute damit rechnen, genau wie ihre Wähler behandelt zu werden, wenn sie die gängigen EU-Umgangsformen infrage stellen.

Angst vor der Niederlage

Hinter all der Scheinheiligkeit zur Rolle von Parlamenten und Plebisziten steht eine simple politische Einsicht oder, wie es Tim Garton Ash im Guardian formulierte, ein faules Argument: „Hätten wir ein Referendum, würde die Regierung verlieren. Blanke Panik, kurz gesagt. Wenn ich mit Pro-Europa-Freunden privat rede, bringen sie fast ausnahmslos das immer gleiche Argument: ‚Weil wir verlieren würden!‘ Sogar während ich diese Zeilen schreibe, bin ich mir sicher, dass dies ein Geschenk für die britischen Euroskeptiker ist. ‚Schau doch!‘, werden sie spotten‚sogar der Guardian gibt zu, dass der wirkliche Grund Schiss ist. Warum trauen die Europa-Befürworter den Menschen nicht?‘ Aber unsere Aufgabe als Journalisten, Schriftsteller, Akademiker oder Mitarbeiter einer Denkfabrik ist es nicht, parteipolitische Richtungen durchzuboxen. Uns geht es um die Wahrheit. Und dies ist die Wahrheit. Die anderen Argumente mögen noch so gut sein, das faule Argument gab den Ausschlag. Wenn die Europa-Befürworter wie 1975 der Meinung wären, sie könnten ein Referendum gewinnen, wären sie wahrscheinlich dafür.“ Garton Ash befürwortete eine öffentliche Debatte: „Viele meiner Freunde unter den Europa-Befürwortern werden über mich herfallen, weil ich das gesagt habe, aber ich muss zugeben, dass mir ein offener Schlagabtausch lieber ist. Blast ins Horn, spannt die Muskeln an und lasst uns losmarschieren.“ [38]

Ob man für oder gegen Volksbefragungen ist, stellt keine Positionierung für oder gegen Europa dar. Es geht um eine Positionierung für die Hinterzimmer-Geheimnistuerei oder für einen Politikbetrieb, der vor den Augen der Öffentlichkeit stattfindet. Der britische Soziologe Frank Furedi schrieb 2008, es gebe eine Kluft, welche die Ideale der Europa-Befürworter (wie Garton Ash) von denen der „EU-Oligarchie“ trenne: „Beobachter verwechseln häufig die Pro-EU-Haltung der Oligarchie mit einer Pro-Europa-Perspektive. In Wahrheit ist die Unterstützung für die EU vorwiegend von pragmatischen und instrumentalisierten Anliegen geprägt. Sie ist nicht so sehr von einer grundsätzlichen Bejahung irgendwelcher europäischer Ideale angetrieben“, hielt er fest. „Trotz des äußeren Anscheins ist die politische Oligarchie nicht leidenschaftlich für Europa. Sie hat keine politische Sprache oder sonstige Ideale, die Europa Bedeutung beimessen könnten.“ [39] Die EU besteht stattdessen aus Verfahren und Praktiken, die darauf abzielen, die Politik der Öffentlichkeit vorzuenthalten. Internationalismus und europäische Ideale sollten, um noch einmal Wilson zu zitieren, dagegen mit „offenen, nicht geschlossenen Türen“ leben und die „ganze Welt als Zuhörer“ haben.

Zweifel an der Öffentlichkeit

Politische Strukturen auf nationaler wie auf EU-Ebene sind zunehmend zu einer Maschinerie entartet, die Entscheidungen ohne öffentlichen Diskurs fällt und dann an die Wähler weiterreicht. Diese Entwicklung kommt nicht von ungefähr zu einem Zeitpunkt, da die politischen Klassen in ganz Europa außerstande sind, ihre Wähler an sich zu binden. Der slowenische Philosoph und Kulturkritiker Slavoj Žižek interpretierte das irische Referendum als Beweis dafür, dass die politische Klasse unfähig ist, „die Sehnsüchte und Enttäuschungen der Bevölkerung in eine politische Vision zu übersetzen“. Er schreibt: „Die irischen Wähler hatten keine wirkliche Alternative vor sich, da die Begrifflichkeit des Referendums einem Ja einen eindeutigen Vorzug gab. Man gab den Wählern eine Option, die in Wirklichkeit gar keine war, da sie nur das Unvermeidliche bestätigen konnten, nämlich das Ergebnis aufgeklärter Erfahrung. Die Medien und die politische Elite bezeichneten das Referendum als eine Wahlmöglichkeit zwischen Wissen und Ignoranz, zwischen Erfahrung und Ideologie, zwischen postpolitischer Verwaltungskompetenz und überholten politischen Leidenschaften.“ [40]

Referenden über die Zukunft der EU schaffen öffentlichen politischen Wettbewerb, wenn auch nur in der begrenzten Form des Kreuzchenmachens bei Ja oder Nein. Aber sie stören und unterbrechen den Ablauf der politischen Verwaltung. Das ist der Grund, warum die europäischen Eliten so entschlossen gegen sie Stellung beziehen. Nach dem irischen „No“ zum Vertrag von Lissabon am 12. Juni 2008 machte José Manuel Barroso in seiner Funktion als Präsident der Europäischen Kommission unmissverständlich klar, worin der Affront der irischen Wähler in seinen Augen bestand: „Der Vertrag von Lissabon will konkrete Probleme lösen. Das Nein der Iren war keine Lösung dieser Probleme“. Und weiter: „Wenn 27 Regierungen beschlossen haben, den Vertrag anzunehmen, dann machten sie dies nicht zu ihrem Vergnügen. Sie taten es, weil es ein Problem gibt, und wir sollten einen neuen Weg finden, in einer erweiterten EU zusammenzuarbeiten. Das Problem existiert immer noch.“ [41]

Barrosos Kommentar verdeutlicht: Die EU ist weder ein System politischer Repräsentation noch eine öffentliche Autorität. Sie ist ein Gebilde von technokratischen Institutionen und Beziehungen, das aus Gründen der Zweckmäßigkeit von und für nationale Bürokratien errichtet wurde und auf dem Misstrauen gegenüber den Bürgern beruht. Ein EU-Beamter aus Dublin sagte es einem Freund in Brüssel noch präziser: „Das irische Volk – diese Gauner – hat gesprochen.“ [42] Frank Furedi bemerkte hierzu: „Was die EU-Befürworter betrifft, so betrachten sie die Demokratie als einen Fluch, der all die guten Dinge, die sie während ihres Hinterzimmer-Gemauschels ausgehandelt haben, in Gefahr bringt. Das Bemerkenswerte an ihrer Reaktion auf die Entscheidung der irischen Wählerschaft ist, dass sie eine tief sitzende Feindseligkeit gegenüber der europäischen Öffentlichkeit auf breiter Basis zum Ausdruck bringt.“ [43]

Es ist offensichtlich, dass die politischen Eliten Europas versagt haben, die Prinzipien der repräsentativen Demokratie aufrechtzuerhalten. Das irische Nein, wie auch die Ablehnung durch die Franzosen und Dänen zuvor, ist in diesem Sinne bedeutend. Diese Stimmen sind ein Hoffnungsschimmer für eine neue oppositionelle Politik gegen die undemokratischen Tendenzen in Europa. Es gibt heute zwei Lager in Europa: diejenigen, die ein Ja bei einem Referendum als die einzig mögliche Option hinnehmen wollen. Auf der anderen Seite stehen jene, die offene politische Strukturen zur Entscheidungsfindung innerhalb der EU einfordern, mit einer breiten Partizipation der Öffentlichkeit.