18.06.2014

Nahrungsmittelspekulation: Regulierung ohne Substanz

Essay von Alexander Horn

Nach langjährigen Kampagnen von NGOs und Politik schränkt die EU nun die Nahrungsmittelspekulation gesetzlich ein. Überzeugende wissenschaftliche Beweise für deren Schädlichkeit existieren jedoch nicht. Alexander Horn vermutet einen moralisierenden PR-Kreuzzug auf Kosten der Ärmsten.

Seit einigen Jahren kämpfen NGOs gegen die Nahrungsmittelspekulation. Finanzinstitute, die sich nicht aus dem Handel mit Rohstoffderivaten zurückziehen seien als „Hungermacher“ für den Welthunger verantwortlich, so die Kampagne von Foodwatch, Oxfam, Weder und Co. Nun haben die Antihungerkämpfer auf EU-Ebene einen ersten Etappenerfolg erstritten.  Im Januar beschlossen Unterhändler des Europaparlaments, des Europäischen Rats und der EU-Kommission deutliche Einschränkungen für den Handel mit Rohstoffkontrakten für Finanzinvestoren.  Akteure, die aufgrund ihres Geschäftsmodells nicht darauf angewiesen sind, mit Rohstoffen und deren Derivaten (also Handelspapieren, denen Rohstoffe zugrunde liegen) zu handeln, sollen weitestmöglich aus diesem Markt gedrängt werden. Zu diesem Zweck können nun auf nationaler Ebene sogenannte Positionslimits eingeführt werden, die den Finanzinvestoren ab etwa 2016 den Zugang zu diesen Märkten weitgehend verwehren dürften.

Die Einigung im Rahmen der neuen Finanzinstrumente-Richtlinie (MIFID) wurde im April vom Europaparlament abgesegnet und im quasi-Allparteienbündnis von CDU/CSU, SPD, Grünen und Linke als großer Erfolg gefeiert. Die Bundestagsfraktion der Grünen begrüßte einen „Etappensieg gegen Lebensmittelspekulation“, da mittels Positionslimits die Störung der Preisbildung an den Rohstoffmärkten verhindert werde[1]. Die Linke setzt sich schon seit längerem für Positionslimits ein, um „tödliche Nahrungsmittelspekulation“ möglichst zu unterbinden[2]. Im Koalitionsvertrag vom 14. Dezember 2013 haben sich CDU, CSU und SPD darauf festgelegt, die „Eindämmung der Rohstoff- und Nahrungsmittelspekulation“ insbesondere durch die Einführung von Positionslimits zu betreiben[3]. Daher ist die EU-Entscheidung für Bundeslandwirtschaftsminister Christian Schmidt (CSU) offenbar ein Grund zu großer Freude. So begrüßte er, dass „wir im Kampf gegen die exzessive Spekulation mit Nahrungsmitteln wieder einen entscheidenden Schritt vorangekommen“ sind. Der „wilden Spekulationen mit dem Hunger“ würde nun ein Riegel vorgeschoben[4].

„Die von der Politik geforderten „Positionslimits“ werden nicht zur Senkung, sondern zur Erhöhung der Nahrungsmittelrohstoffpreise führen“

Bei so viel Eintracht und Feierlaune fast aller politischen Akteure möchte man vermuten, dass tatsächlich ein wesentlicher Schritt zur Bekämpfung des Welthungers getan wurde. Diese Vermutung wäre jedoch ein Trugschluss. Werden die Positionslimits wirksam durchgesetzt, wird dies nicht zur Senkung, sondern eher zur Erhöhung der Nahrungsmittelrohstoffpreise und damit auch der Verbraucherpreise beitragen. Auch die in der Vergangenheit extremen Schwankungen der Preise für Agrarrohstoffe, die in Schwellen- und Entwicklungsländern Hunger bedeuten können, werden sich dann eher verstärken. Es drängt sich der Verdacht auf, es ginge der Allianz von NGOs und Politik im Kampf gegen die „Hungermacher“ vor allem darum, sich selbst durch Verurteilung und Regulierung der unpopulären Finanzbranche PR-mäßig in ein gutes Licht zu rücken – als weiße Ernährungsritter gegen eben jene finsteren Kräfte des Welthungers - denn als sachlich fundiert kann man ihre Kampagnen nicht bezeichnen.

Fundamentale Gründe für den Welthunger

Noch im Jahr 2011 behauptete foodwatch, es gebe „erdrückende Belege“, dass der Handel mit Wertpapieren auf Basis von Agrarrohstoffen – die sogenannte „Nahrungsmittelspekulation“ -  für Preisauftrieb und Welthunger verantwortlich sei. Diese Belege liegen jedoch noch immer nicht vor, obwohl der starke Preisanstieg einiger Nahrungsmittelrohstoffe - vor allem in den Jahren 2008 und 2012 - viele wissenschaftliche Untersuchungen nach sich zog. Vielmehr weist der aktuelle Kenntnisstand darauf hin, dass Preisanstieg und Preisschwankung auf Veränderungen von Angebot und Nachfrage der physischen Rohstoffe sowie langfristig wirkende Trends in der Agrarproduktion zurückzuführen sind. So haben Regierungen während der Krise 2008 versucht,  Nahrungsmittelknappheit durch Handelsbeschränkungen zu verhindern[5]. Diese Beschränkungen haben das aufgrund schlechter Ernten und gesunkener Speichervorräte ohnehin knappe Angebot weiter verknappt, was die extremen Preisausschläge zur Folge hatte[6]. Auch der seit vielen Jahren zu beobachtende Preisanstieg für Agrarrohstoffe lässt sich sehr gut fundamental, also aufgrund realwirtschaftlicher Veränderungen, erklären. Problematisch ist hier insbesondere der relativ geringe Produktivitätsanstieg der Weltagrarproduktion, die nicht mit dem deutlich steigenden Bedarf einer wachsenden und anspruchsvolleren Weltbevölkerung mithält[7].

„Die „erdrückenden Belege“ (foodwatch) für die Schädlichkeit der Nahrungsmittelspekulation liegen bis heute nicht vor“

Aber gerade hier sind Aktionen, wie die „Hungerkampagne“ verschiedener NGOs nicht förderlich. Sie behindern oder vereiteln dringend notwendige Investitionen in allen Bereichen der Agrarwirtschaft, insbesondere aber in Schwellen- und Entwicklungsländern. So verpflichtet beispielsweise die „Fairtrade“-Charta die Farmer zum „Schutz der Umwelt“, was in der Praxis den Einsatz künstlicher Dünger, Pestizide und mechanischer Werkzeuge behindert, obwohl diese die Grundlage für eine moderne, produktive Landwirtschaft darstellen[8].  Auch die Kampagnen von Greenpeace, foodwatch und Co. gegen die Grüne Gentechnik – etwa den sogenannten „Goldenen Reis“– stehen Produktivitätsfortschritten im Weg.

Die Argumente der NGOs

Mit ihrer Argumentation zur Nahrungsmittelspekulation stellen die NGOs die realen Verhältnisse an den Agrarrohstoffmärkten sozusagen auf den Kopf. Die Korrelation von Zunahme des Investmentvolumens und steigenden oder schwankenden Preisen der physischen Rohstoffe bildet die Argumentationsgrundlage. Die Kernthese lautet dabei: es sind die Wetten der Marktteilnehmer über zukünftige Preise für Rohstoffe, die sich preisbildend für die realen Preise auswirken.

So stellt der Journalist und foodwatch-„Experte“, Harald Schuman in seiner bereits 2011 im Auftrag von foodwatch verfassten Untersuchung fest, dass die „Agrarpreise immer neue Höhen erreichen und die Warnmeldungen aus den Armutsregionen sich häufen“. Im gleichen Zug stiegen die Kapitalanlagen in Wertpapiere, die „vom Anstieg der Rohstoffpreise profitieren… um mehr als das Vierzigfache dessen, was zu Beginn des vergangenen Jahrzehnts in diesem Sektor des Kapitalmarkts angelegt wurde“[9]. Knapp ein Viertel des Gesamtmarktes von 600 Mrd. US-Dollar sei in Anlagen für Agrarrohstoffe geflossen. Die Korrelation von Preissteigerungen und dem gewachsenen Anlagevolumen ist allerdings sowenig ein Beweis für den Einfluss von Finanzakteuren auf die Preise wie die von Schumann angeführte grundlegende Veränderung der „Motive und Strategien der spekulativen Anleger auf den Rohstoffmärkten“[10].

„Für den realen Aktienkurs spielt es keine Rolle, welche Wetten im Vorfeld über ihn abgeschlossen wurden“

Der argumentative Kern in Schumanns Buch beruht auf der Vorstellung, dass sich eine hohe einseitige spekulative Nachfrage für Derivate auf die realen Preise auswirkt. Da extrem viele Spekulanten auf Preissteigerungen der Rohstoffpreise am Spotmarkt setzen, also davon ausgehen, dass die Preise in der Zukunft steigen werden, seien sie bereit, entsprechend massiv Kontrakte zu kaufen. Damit sind sie berechtigt, eine bestimmte Menge eines Rohstoffs zu einem späteren Zeitpunkt und zu einem bereits beim Kauf des Kontraktes festgelegten Preis zu kaufen. Steigt der Marktpreis bis zu dem bestimmten Tag tatsächlich über den festgelegten Preis, so kann der Spekulant die Differenz als Gewinn einstecken. Desto mehr Investmentkapital nun auf steigende Preise spekuliert, umso höher die Gesamtnachfrage nach Rohstoffen in der Zukunft und umso höher ist in diesem Denkmodell der zukünftige Preis. Nach Schumann bestimmen also „die Preise der Zukunft“ – sprich die vermuteten Preise-–, „die Preise der Gegenwart“: „Die sogenannten Spotpreise, also die Preise für den physischen Handel, folgen … jeweils den Future-Preisen. Wenn aber die Preise für die Futures aufgrund finanzmarktgetriebener Anlegerstrategien höher sind, als sie es ohne diese Anleger wären, hat das vor allem auch bei Lebensmittelpreisen unmittelbar negative Konsequenzen.“[11] 

Das läuft auf folgendes Modell hinaus: Es muss nur genügend Marktteilnehmer geben, die steigende Preise vermuten oder auf sie wetten wollen. In Analogie zum Aktienmarkt müsste es also nur genügend Marktteilnehmer geben, die sich heute vertraglich verpflichten eine bestimmte Aktie zu einem definierten Tag in der Zukunft zu einem heute festgelegten Preis zu kaufen. Dadurch würde sich dann der reale Preis dem Wettpreis nähern. Der Wettpreis wäre also für die realen Preise preisbildend. Wenn also – so die Auffassung - genügend Investmentkapital auf diese Wette eingesetzt wird, werde sich der Preis der Aktie entsprechend nach oben entwickeln. Faktisch ist dies aber auch nur eine Wette. Die reale Entwicklung des Aktienkurses wird bis dem Tag, an dem die Wette ausläuft, durch eine Vielzahl von Faktoren beeinflusst. So könnte sich – nur um einen Aspekt anzuführen - die Marktposition des Unternehmens drastisch ändern etwa indem sich seine Investitionen als Flop erweisen und sich der Unternehmenswert entsprechend verringert. Wonach aber wird sich der Aktienkurs richten? Sicherlich nicht danach, worauf die Wettenden gesetzt haben, denn es spielt für den realen Aktienkurs keine Rolle, welche Wetten im Vorfeld über ihn abgeschlossen wurden.

Beim Handel mit Rohstoffderivaten gibt es in der Tat eine Verbindung zwischen dem Preis für Derivate und dem Preis am realen Spotmarkt, der sich durch die Möglichkeit der Lagerhaltung erklären lässt. Der Zusammenhang ist allerdings genau umgekehrt als bei Schumann. Der heutige Spot-Preis hat maßgeblichen Einfluss auf den zukünftigen Preis, der sich in einem „Future-Kontrakt“ abbildet. Ein Rohstoffverkäufer, der über den Rohstoff verfügt, kann nämlich entweder heute tatsächlich am Spotmarkt verkaufen oder den Rohstoff (unter der Voraussetzung verfügbarer Lagerkapazitäten) für einige Tage, Wochen oder Monate einlagern. Sind die Lagerkosten geringer als der zusätzliche Preis in der Zukunft, wird er bereit sein, den Rohstoff über einen Future anbieten. Die Futures-Preise folgen also den Spotpreisen und nicht umgekehrt.

Fehlende Belege und Rückzugsgefechte

Die Funktionsweise von Märkten, in denen Rohstoffderivate gehandelt werden, lässt keine Auswirkungen der Terminkontrakte auf die Preisentwicklung an den Spotmärkten erwarten. Dennoch muss sich diese theoretische Konzeption immer auch in der Praxis überprüfen lassen. Praktische „Experimente“ könnten neue Einblicke und Erkenntnisse bringen. Bis heute sind wissenschaftliche Hinweise, die empirisch die preisführende Rolle der Terminmärkte nachweisen, jedoch sehr dürftig. So verweist Hans-Heinrich Bass von der Uni Bremen in einer im letzten Jahr veröffentlichten und erneut von foodwatch in Auftrag gegebenen Studie, dass die „Übertragung von Impulsen vom Terminmarkt zum Spotmarkt … theoretisch möglich“ sei. „Im Grundsatz“, so führt Bass wenig überzeugend an, hätten zwei Wissenschaftler „zeigen können, dass – wissenschaftlich nicht korrekt ausgedrückt, aber annähernd die Botschaft transportierend – für die Jahre 1994 bis 2009 insgesamt und in einzelnen Teilperioden eine hohe Wahrscheinlichkeit besteht, dass die Preisentwicklung auf den Terminmärkten der Preisentwicklung auf den Spotmärkten für Hart- und Weichweizen, Mais und Soja vorausläuft.“[12] 

Wie dürftig die Beweislage tatsächlich ist, lässt sich an Untersuchungen des Lehrstuhls für Wirtschaftsethik der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg erkennen. Der Wirtschaftsethiker Ingo Pies und seine Kollegen kamen aufgrund einer wissenschaftlichen Analyse der im November 2012 vorliegenden wissenschaftlichen Arbeiten zu dem Ergebnis, dass diese Arbeiten keinen Nachweis auf eine preistreibende oder die Preisvolatilität verstärkende Wirkung erbringen, sondern auf das Gegenteil hinweisen[13].

„Inzwischen ist auch den NGOs klar geworden, dass ihre Behauptungen auf tönernen Füßen stehen“

Im Verlauf der „Hungermacher-Kampagne“ ist offenbar auch den NGOs klar geworden, dass die zu Beginn vollmundigen Erklärungen auf tönernen Füßen stehen. Während foodwatch im Jahr 2011 noch behauptete es gebe „erdrückende Belege dafür, dass die Nahrungsmittelspekulation an den Rohstoffbörsen die Preise treiben und Hunger verursachen“, wird „mittlerweile mit der bloßen Denkmöglichkeit, dass so etwas in extremen Situationen passieren könnte“ argumentiert, so Pies in einem Beitrag für NovoArgumente[14]. Die vermeintlich „erdrückenden Belege“ konnten bis heute nicht geliefert werden.

So ist auch die Inanspruchnahme des Vorsorgeprinzips ein Versuch, aus Mangel an fundierten Fakten, den Schwarzen Peter der Finanzbranche zuzuschieben. Der EU-Vertrag schreibe nämlich – so foodwatch - präventives Handeln zum Schutz von Leib und Leben vor, auch wenn noch keine letzte wissenschaftliche Klarheit über kausale Zusammenhänge bestehe[15]. Im Fall der Nahrungsmittelspekulation würde damit allerdings das Vorsorgeprinzip ad absurdum geführt, denn während es bislang keinen Nachweis oder stichhaltige Belege für Schädlichkeit der Spekulation gibt, ist es wissenschaftlich völlig unzweifelhaft und auch von den NGOs unbestritten, dass die Spekulanten an den Terminmärkten grundsätzlich nützlich sind, da sie eine hilfreiche Versicherungsfunktion für die Agrar- und Nahrungsmittelwirtschaft übernehmen und somit zu stabileren und niedrigeren Preisen beitragen.

Wie wichtig diese Funktion für die Märkte ist, erkennt auch die EU mit der nun beschlossenen Einführung von Positionslimits an, denn die wichtigen Energie-Derivate (Öl, Kohle, Gas und Strom) bleiben bis mindestens 2018 von der Regulierung ausgenommen.

Nutzen von Indexfonds

Im letzten Jahr wurden vom Leibniz-Institut für Agrarentwicklung in Mittel- und Osteuropa (IAMO) zwei Arbeiten veröffentlicht, die sich mit der besonderen Funktion von Indexfonds im Nahrungsmittelderivatehandel befassen. Die Ergebnisse dieser Arbeiten lassen die Behauptung, die Spekulation mit Nahrungsmittelrohstoffen sei (mit-)verantwortlich für hohe oder stark schwankende Rohstoffpreise, vollends verblassen. Gerade die Indexfonds sind seit Jahren die wesentliche Zielscheibe der NGO-Kampagnen. Sie sollen für Preisanstiege an landwirtschaftlichen Terminmärkten verantwortlich sein, da die zunehmende Aktivität dieser Fonds, deren Geschäftsvolumen von 2004 bis zu 2011 von 50 Mrd. US-Dollar auf 400 Mrd. US-Dollar anstieg, mit den ersten extremen Preisspitzen an den Warenterminmärkten zeitlich zusammenfällt. Einer der vehementesten Vertreter der These, daraus die preistreibende Funktion der Indexfonds ableiten zu können, ist der US-Amerikaner Michael W. Masters, der 2008 mit der nach ihm benannten „Masters-Hypothese“ bekannt wurde. Demnach würden Indexfonds durch „virtuelles Horten“ eine Preisblase an den Terminmärkten ausgelöst haben, die von dort auf die Spotmärkte übertragen worden seien. Dieser Argumentation folgen die NGOs, die Verbote oder drastische Beschränkungen der Indexfonds fordern. Der ehemalige UNCTAD-Ökonom Heiner Flassbeck erklärte Indexfonds sogar zur Hauptursache der in den letzten Jahren zu beobachtenden Hungerkrisen[16].

Indexfonds treten an den Terminmärkten immer als Käufer von Rohstoffen auf Termin auf (Long-only). Dadurch würden sie Kaufpositionen an Warenterminmärkten aufbauen, die zu künstlichen Nachfrageüberhängen führen und preistreibend wirken. Die Argumentation ist identisch mit der bereits vorgestellten Argumentation von Harald Schumann, der behauptet, die Terminmärkte bestimmen die Preise auf dem realen Spotmarkt und der damit die Funktionsweise der Terminmärkte auf den Kopf stellt.

„Die viel kritisierten Indexfonds wirken nicht preistreibend, sondern im Gegenteil stabilisierend auf den Markt“

Wie die Forscher des IAMO in ihren Arbeiten erklären, widerspricht schon die Funktionsweise der Indexfonds dieser Vermutung. Indexfonds sind passiv gemanaget, das heißt die Fondsmanager sind verpflichtet, einen Index für einen Mix verschiedener Futures nachzubilden. Da sie den Mix im zeitlichen Verlauf stabil halten müssen, sind sie gezwungen, solche Futures, die im Zeitverlauf im Wert steigen, abzustoßen und solche zu kaufen, die niedriger bewertet werden. Sie verkaufen also diejenigen Futures, bei denen die Marktteilnehmer von weiter steigenden Preisen ausgehen und kaufen diejenigen Futures, bei denen die Preissteigerung weniger stark ist oder sogar fallende Preise erwartet werden. Die Forscher fassen zusammen: „Aufgrund dieses Geschäftsmodells verhalten sich Indexfonds nicht prozyklisch, sondern streng antizyklisch. Sie stabilisieren den Markt und reduzieren die Volatilität der Preise. Zudem versorgen Indexfonds den Markt gerade in solchen Marktsituationen mit Liquidität, in denen Akteure, die andere Geschäftsmodelle (d.h. im eigentlichen Sinn spekulative) verfolgen eher zur Zurückhaltung tendieren.“[17]  Indexfonds treten somit als vierter Spieler an den Terminmärkten auf, neben Agrarbetrieben, Nahrungsmittelherstellern und den eigentlichen Spekulanten. Indexfonds sind im Gegensatz zu spekulativen Anlegern, wie etwa Hedgefonds, auf die Bedürfnisse von institutionellen Anlegern, wie Pensions- und Rentenfonds, zugeschnitten. Sie sind ein Instrument des Risikomanagements, denn die Wertentwicklung von Agrarrohstoffen ist mit traditionellen Anlagen nicht korreliert. Dazu schreibt Claire Schaffnit-Chatterjee von Deutsche Bank Research: „Agrarrohstoffe sind eine attraktive Assetklasse geworden, da ihre Preise stärker von landwirtschaftlichen Fundamentaldaten als von den üblichen Einflussfaktoren für die Finanzmärkte beeinflusst werden. Angesichts der geringen Korrelation mit anderen Assetklassen dürften Agrarrohstoffe auch künftig ein interessantes Instrument zur Portfoliodiversifizierung sein.“[18] 

Selbst die Behauptung, das steigende Investitionsvolumen der Indexfonds an den Rohstoffterminbörsen hätte einen preistreibenden oder die Preisschwankungen vergrößernden Effekt, können die Forscher zurückweisen. Auf Basis von Modellbetrachtungen kommen sie zu dem Ergebnis, dass die Indexfonds „keineswegs Preise treiben, sondern stabilisieren“, denn deren Markteintritt verringere die Risikoprämie, die Landwirte bei der Absicherung über einen Terminkontrakt zahlen müssen. Dies wiederum „fördert die Lagerhaltung und schwächt so saisonale Preisschwankungen am Kassamarkt ab.“[19]  Außerdem gehen die Forscher davon aus, dass das zunehmende Investitionsvolumen zu einer Reduzierung der Rentabilität führt und sich das Marktvolumen von selbst reguliert.

„Wissenschaftliche Untersuchungen zeigen, dass Nahrungsmittelspekulationen und Indexfonds an den Märkten eine nützliche Funktion erfüllen“

Neben der Analyse des Geschäftsmodells der Indexfonds sind die Forscher auch der Frage nachgegangen, ob vorliegende Forschungsergebnisse möglicherweise auf einen abweichenden empirischen Sachverhalt hinweisen. Zusammenfassend halten sie hierzu fest: „Empirische Studien können die gegen Indexfonds erhobenen Vorwürfe nicht bestätigen. Mehrheitlich sprechen die Befunde gegen die Masters-Hypothese. Insbesondere lässt sich nicht nachweisen, dass die Termingeschäfte der Indexfonds das Niveau der Volatilität der Preise für Agrarrohstoffe haben ansteigen lassen.“[20] 

Die wissenschaftlichen Untersuchungen zur Nahrungsmittelspekulation sprechen eine klare Sprache: Die Schädlichkeit der „Nahrungsmittelspekulation“ (also der Handel mit Derivaten auf Agrarrohstoffe) ist bis heute nicht nachweisbar. Stattdessen weisen die Forschungen über Funktionsweise und Entwicklung der Rohstoffmärkte deutlich darauf hin, dass die von den NGOs behaupteten Zusammenhänge nicht bestehen. Im Gegenteil: Die Spekulanten erfüllen, wie auch Indexfonds, unabhängig von den gestiegenen Investitionsvolumen an diesen Märkten eine nützliche Funktion: sie stellen eine Versicherungsfunktion für die Agrarproduzenten und Nahrungsmittelproduzenten dar, die preissenkend und preisstabilisierend wirkt. Diese Funktion wird mit der nun beschlossenen Einführung von Positionslimits in Frage gestellt.