01.05.2002

„Gentechnikfreie“ Politik schadet der Europäischen Union

Essay von Graham Brookes

Graham Brookes über die gravierenden Folgen der Technikfeindlichkeit für den Wirtschaftsstandort Europa und das Wohlstandsniveau der EU-Bürger.

Die weltweite Nutzung der Grünen Gentechnik in der Landwirtschaft und in der Kette der Nahrungs- und Futtermittelherstellung ist umstritten. Das resultiert zum großen Teil aus der kompromisslosen Ablehnung der Gentechnologien durch Interessengruppen, die vor möglichen Gesundheits- und Umweltfolgen warnen und das hat dazu geführt, dass besonders in der EU die Verwendung von Bestandteilen, die aus Pflanzen mit gentechnisch veränderten Organismen (GVO) gewonnen wurden, in Nahrungsmitteln für den direkten menschlichen Verzehr weitgehend untersagt ist.

“Kann es die EU überhaupt hinnehmen, von der Entwicklung und den Anwendungen der neuen Biotechnologien ausgeschlossen zu bleiben?”

Die Anti-Gentech-Stimmung hat in jüngster Zeit die Aufmerksamkeit auch auf den Einsatz der Gentechnik in der Viehzucht gelenkt, weil gentechnisch modifizierte Ölsaaten und Getreide dem Viehfutter beigemischt werden. Darüber hinaus sind in der EU die Genehmigungsverfahren für neue transgene Ernteerzeugnisse 1998 praktisch zum Stillstand gekommen. Obwohl die Europäische Kommission 2001 mehrfach Gesetzesänderungen vorgeschlagen hat, die die Genehmigungsverfahren wieder in Gang hätten setzen können, ist der Widerstand einiger führender Politiker unter den EU-Mitgliedsstaaten weiterhin groß. Deshalb besteht derzeit nur gedämpfte Hoffnung, dass die EU ihre starre Haltung gegenüber der Grünen Gentechnik in absehbarer Zukunft aufgeben wird. Das wirft die Frage auf, ob die EU es überhaupt hinnehmen kann und sollte, von der Entwicklung und den Anwendungen der neuen Biotechnologien ausgeschlossen zu bleiben. Sollte dies eintreten, hätte das gravierende Folgen für den Wirtschaftsstandort Europa.[1]

Biotech-Industrie in der EU

Die Schlüsselfaktoren der biotechnischen Industrie in der EU und in den USA offenbaren die in Europa signifikant niedrigeren Ausgaben für Forschung und Entwicklung (F&E) sowie das insgesamt geringe wirtschaftliche Interesse an diesem Sektor (gemessen am Prozentsatz des Bruttosozialproduktes). Auch die wesentlich niedrigere Arbeitsplatzquote in der EU gegenüber den USA ist augenfällig. Nur die Anzahl der Firmen erscheint in der EU höher als in den USA. Doch hier täuschen die Zahlen, denn die meisten europäischen Firmen sind klein oder mittelständisch im Vergleich. Die US-Firmen sind im Durchschnitt bedeutend größer.
Gegenüber dem Vorjahr sind 2000 die Beschäftigungszahlen sowie die Ausgaben für F&E sowohl in den USA als auch in der EU gestiegen. So stieg beispielsweise die Zahl der Arbeitsplätze in der EU um etwa 3500 und in den USA um etwa 7000.[2] Diese Daten suggerieren, dass dieser Sektor sowohl in der EU als auch in den USA wächst. Sie verdecken allerdings die Tatsache, dass das ökonomische Volumen des US-Biotech-Sektors wesentlich größer ist als das der EU. Wirtschaftsanalysten sind weitgehend davon überzeugt, dass sich diese Kluft in Zukunft noch vergrößern wird. So gab der Ernst & Young-Bericht an, dass US-Biotechnologieunternehmen im Jahr 2000 rund 13 Milliarden Euro investierten, gegenüber 6 Milliarden Euro in der EU.

Veränderungen in der Biotech-Industrie

In den letzten Jahren haben sich einige Bereiche des biotechnologischen Sektors deutlich konsolidiert – vor allem in den Bereichen Pharmazeutik, Pflanzenschutz, Pflanzenzucht und Saatgutherstellung. Die weltweite Restrukturierung hatte zur Folge, dass diese Bereiche nun von einigen wenigen großen, multi-nationalen Firmen dominiert werden. Diese Konsolidierung spiegelt die fundamentale Abhängigkeit dieser Sektoren von Forschung und Entwicklung wider. Die nicht unbeträchtlichen Vorlaufzeiten, die nach Beginn eines Forschungsentwicklungsprogramms für ein neues Produkt verstreichen, bis es auf den Markt kommt, stellen ein hohes Risiko für die Industrie dar und erfordern beträchtliche finanzielle Mittel.
Die Dominanz der „global player“ in der Biotechnologie bedeutet auch, dass diese Firmen sich global orientieren, wenn es um die Ansiedlung ihres ersten Firmensitzes geht. Während früher Faktoren wie „Firma X wurde in diesem Land gegründet“ eine wichtige Entscheidungshilfe zur Firmenansiedlung waren, sind diese heute fast bedeutungslos. Als Schlüsselfaktoren gelten gegenwärtig neben der Verfügbarkeit von hochqualifizierten Mitarbeitern eine stabile wirtschaftliche Lage und eine verlässliche, transparente und effiziente Genehmigungspraxis.[3] Dieser letzte Punkt wurde in den vergangenen Jahren immer wichtiger, weil er die Entwicklung und Markteinführung eines neuen kommerziellen Produktes einerseits erleichtern, andererseits aber auch verhindern oder stark verzögern kann.
Genehmigungsverfahren in den USA werden gegenüber der EU weithin als sehr viel verlässlicher, transparenter und effizienter wahrgenommen, wenn es um die Zulassung neuer biotechnologischer Produkte geht. In der EU herrscht indes ein Zulassungsmoratorium für neue transgene Nutzpflanzen. Es ist vollkommen ungewiss, ob dieses Moratorium in der nächsten Zeit aufgehoben werden wird.

Zukunftsaussichten

Obwohl Prognosen über die Entwicklungen des europäischen Biotechnologie-Sektors schwierig sind, lassen die aktuellen Entwicklungen folgende Schlüsse zu:

• Die Biotech-Industrie wird in den USA sehr viel stärker wachsen als in der EU. Auch wenn die Statistik bis 2000 erkennen lässt, dass Investitionen und Arbeitsplätze im biotechnologischen Sektor in der EU steigen, so fielen das Investitionsvolumen, die Ausgaben für F&E sowie die Zahl der Arbeitsplätze deutlich geringer aus als in den USA. Allgemein herrscht die Ansicht vor, dass dieser Unterschied wachsen wird.
• • Die kommerzielle Verwertung von biotechnologischen Produkten ist in den USA weitaus fortgeschrittener als in der EU – ebenso in anderen führenden Ländern der agrarischen Rohstoffproduktion wie Argentinien, Kanada und China. Betrachtet man insbesondere die Entwicklung gentechnisch veränderter Pflanzen, so sind diese seit etwa sechs Jahren auf dem US-Markt. Im Jahr 2000 fanden 30 Prozent des weltweit rund 40 Millionen Hektar umfassenden transgenen Nutzpflanzenanbaus in den USA statt. In der EU hingegen wurden im Jahr 2000 nur auf etwas mehr als 25.000 Hektar (0,8 Prozent des US-Anteils) transgene Nutzpflanzen kultiviert. Industriezweige, die die Märkte für Pflanzenzucht, Saatgutherstellung und Saathandel bedienen, konzentrieren sich heute eindeutig in Richtung USA und anderer Länder, die der Biotechnologie offener gegenüberstehen.
• • Rationalisierungs- und Konzentrationsprozesse haben die Globalisierung einiger Schlüsselindustrien der Biotechnologie verstärkt. Das zeigt sich deutlich bei Herstellern von Pflanzenschutzmitteln und Saatgut. Auf diesen Märkten sind stabile und transparente sowie wirtschaftlich, rechtlich wie politisch verlässliche Rahmenbedingungen Schlüsselfaktoren für Investitionsentscheidungen. Die Kluft zwischen den USA und der EU deutet darauf hin, dass Investitions- und Arbeitsplatzsicherheit sowie Expansionsmöglichkeiten eher in Nordamerika als in der EU als gewährleistet gesehen werden.

Wirtschaftliche Implikationen

Dieser wachsende Abstand der Größenordnung der Biotech-Industrien in der EU von dem der USA heißt nichts anderes, als dass die EU bereits heute den Anschluss an die Entwicklung und kommerzielle Nutzung der Gentechnologien verpasst hat. Für all jene, die gegen die Einführung und Nutzung der modernen Biotechnologien sind, ist das ein positives Ergebnis und ein Zeichen dafür, dass die EU-Politik der Nahrungsmittelsicherheit und dem Umweltschutz absoluten Vorrang gibt. Die Blockadehaltung der EU wird als eine Politik interpretiert, die gegenwärtig noch unvorhersehbare Negativfolgen der neuen Technologien vermeiden oder minimieren möchte. Diese Haltung kann jedoch auch dazu führen, dass die EU an den Vorzügen dieses modernen Wissenschaftszweiges nicht teilhaben wird. Hieraus wiederum können sich gravierende Folgen für das Einkommens- und Wohlstandsniveau und die Arbeitsplatzsicherheit für EU-Bürger ergeben.

” Europa hat bereits heute den Anschluss an die amerikanische Entwicklung und kommerzielle Nutzung der Gentechnologien verpasst.”

Biotech und Arbeitsplätze

Wo immer Biotech-Unternehmen sich ansiedeln und ihre geschäftlichen Aktivitäten entfalten, erzeugen sie in der Region Einkommen, Wohlstand und Arbeitsplätze. Auch in der EU ist der Biotechnologie-Sektor zu einem wichtigen Generator von Arbeitsplätzen und der allgemeinen Wertschöpfung geworden. Im Jahr 2000 gab es immerhin 61.000 Arbeitsplätze in diesem Sektor, und knapp 5 Milliarden Euro wurden in den F&E-Bereich investiert. Jedoch sollte man sich auch einmal die Frage stellen, wie hoch das Einkommensniveau und die Beschäftigungsquote hätten sein können, hätte es ein technologiefreundlicheres politisches Umfeld gegeben. Leider lässt der Rahmen dieser kurzen Betrachtung keine Tiefenanalyse zu. Es bleibt jedoch festzuhalten, dass die EU bereits in den letzten Jahren und, so wie es aussieht, auch in der nächsten Zukunft auf eine Steigerung von Einkommen, Wertschöpfung und Arbeitsbeschaffung durch die Biotech-Industrien verzichtet.
Zusätzliche Einkommens- und Arbeitsplatzsteigerungen gingen durch die Auswirkungen dieser Situation auf Zweigindustrien verloren, z.B. in der Saatgutentwicklung und -zucht, denn die führenden Biotech-Firmen bedienen den rasch expandierenden Markt für gentechnisch verbessertes Saatgut lieber von Saatzuchtbetrieben in den USA, Kanada oder Argentinien aus. In diesen Ländern herrscht ein aufgeschlosseneres Klima gegenüber transgenen Agrarprodukten. Darüber hinaus gilt es als sehr wahrscheinlich (selbst wenn die EU in den nächsten Monaten positivere Rahmenbedingungen für die Einführung und Nutzung von Produkten der Gentechnik schaffen würde), dass ein Großteil des GVO-Saatguts, das europäische Bauern nutzen werden, von Herstellern außerhalb der EU stammen wird. Das erscheint logisch, weil in anderen Ländern die Investitionen, auf die innerhalb der EU verzichtet wurde, längst getätigt worden sind. So werden z.B. aktuell die rund 25.000 Hektar, auf denen in der EU Bt-Mais mit einer gentechnisch erzeugten Insektenresistenz wächst, mit Saatgut bestellt, das außerhalb der EU gezüchtet wurde. Frankreich, der traditionelle Hauptlieferant von Maissaaten in der EU, spielt hierbei keine Rolle.

Gentechnologie in der EU-Landwirtschaft

Die Ablehnung der Grünen Gentechnik innerhalb der EU stellt die europäische Landwirtschaft auf eine ernsthafte Probe, denn der Einsatz der modernen Biotechnologien in der EU ist bislang marginal. Daraus wachsen die Wettbewerbsvorteile für Länder, die in der agrarischen Rohstoffproduktion bzw. im Handel ohnehin weltweit führend sind.
Bei den bisher in der EU marktzugelassenen Produkten der Grünen Gentechnik dreht es sich fast ausschließlich um klassische kostenreduzierende Technologien. Die transgenen Nutzpflanzen weisen Herbizidtoleranzen oder Insektenresistenzen auf und ermöglichen ein effizienteres Agrarmanagement. Daraus lässt sich schließen, dass die ablehnende Haltung der EU gegenüber diesen Technologien den Landwirten deutliche Wettbewerbsnachteile beschert.
Dies zeigt sich deutlich beim Sojaanbau. Soja mit gentechnisch erzeugter Insektenresistenz ist die weltweit am häufigsten angebaute transgene Nutzpflanze. Ihr Hauptmarkt und der für ihre Derivate wie Sojamehl und Öle liegt in den USA und Argentinien. Auf dem EU-Markt, wo eine Vielzahl der Käufer im Nahrungs- und Futtermittelsektor gentechnikfreie Produkte verlangen, wird überwiegend nicht-modifiziertes Soja angeboten. Konventionelle Sojawaren sind im Verhältnis teurer als transgene Vergleichs-GV-Produkte. Das liegt daran, dass die Anbaukosten bei konventionellen Pflanzen höher sind. Außerdem können zusätzliche Kosten dadurch entstehen, dass konventionelle Produkte im internationalen Warensortiment von gentechnisch verändertem Material separiert werden müssen.

Internationale Wettbewerbsfähigkeit

Bislang zeichnet sich der EU-Markt, der überwiegend auf gentechnikfreie Waren setzt, durch ein relativ geringes Preisgefälle gegenüber biotech-offenen Märkten aus. Die Anbieter zeigen nach wie vor die Bereitschaft, Zusatzkosten selbst zu tragen, anstatt sie mittels Preiserhöhungen an die Verbraucher weiterzugeben.
Innerhalb der nächsten ein bis zwei Jahre wird dieses Preisgefälle allerdings wahrscheinlich wachsen.[4] Das wird zur Folge haben, dass europäische Produzenten unter dem Aspekt der Rentabilität dazu übergehen werden, Preisaufschläge vorzunehmen. Alles weist darauf hin, dass die Mehrkosten von den schwächsten Vertragspartnern in der Angebotskette getragen werden müssen. Das sind zweifellos die Landwirte und Viehzüchter, nicht die Händler.

“Man kann sich schwerlich vorstellen, dass der Endverbraucher die relativen Mehrkosten, die sich aus dem Verzicht der Biotechnologien ergeben, bezahlen wird.”

In der Viehzucht wird das Folgen haben: Futtermittel sind hier ein bedeutender Kostenfaktor. Bei Schweine- und Hühnerfleisch machen sie 70 - 90 Prozent der variablen Produktionskosten aus. Viehzüchter müssen außerdem mit relativ kleinen Gewinnmargen kalkulieren. Am Ende kann man sich schwerlich vorstellen, dass der Endverbraucher die relativen Mehrkosten, die sich aus dem Verzicht der Biotechnologien ergeben, bezahlen wird.
Die Folge solcher Entwicklungen wäre eine schwindende Gewinnmarge in der Viehwirtschaft. Sollte sich dieser Trend festigen, würde er sich negativ auf die Gewinnspannen der Schlachtbetriebe und der Fleisch verarbeitenden Unternehmen, der Eier-Hersteller, Schweine- und Hühnerzüchter, Milcherzeuger und Futtermittelhersteller auswirken. Da diese Sektoren bereits heute mit sehr kleinen Gewinnspannen arbeiten, würden viele von ihnen in die Verlustzone getrieben – es sei denn, die Produkte würden verteuert. Im Endeffekt hätte das zur Folge, dass das Produktionsniveau im Bereich der Viehwirtschaft in Regionen der EU sinkt und Händler verstärkt auf Importe zurückgreifen müssten.
Diese durchaus reale Gefährdung wichtiger Produktionsbereiche in der EU kann zu geringeren Einkommen und Beschäftigungszahlen in der Viehwirtschaft und verwandten Industrien führen. Hinzukommen kann die Verlegung von Arbeitsplätzen in jene Drittländer, die den Rückgang der EU-Produktion kompensieren.
Dieses denkbare Szenario erhielte eine besondere Zuspitzung, würden Viehzuchtprodukte (z.B. Fleisch oder Wurst), die aus Ländern außerhalb der EU stammen, anders behandelt als europäische Waren. Denn selbst wenn EU-Händler bei Viehzüchtern und Futtermittelherstellern innerhalb der EU auf gentechnikfreie Futtermitteln bestehen, so werden sie doch auch Waren kaufen und verkaufen, die von Tieren stammen, die mit GVO-Produkten gefüttert wurden.[5]Für Anbieter aus Drittländern, die die preisgünstigsten GV-Futtermittel verwenden, könnten hierdurch weitere Marktvorteile innerhalb der EU auf Kosten europäischer Anbieter entstehen. Unterm Strich zeigt sich, dass die technologieskeptische Haltung der EU-Händler dazu beiträgt, Arbeitsplätze im Bereich der Viehwirtschaft und verwandter Industrien aus der EU zu exportieren.

Exportsituation

Erfolgreicher Handel mit Agrarprodukten und Nahrungsmitteln auf dem Weltmarkt hängt entscheidend von einer wettbewerbsfähigen Preisgestaltung ab. Deshalb ist der Zugang zu preisgünstigen Rohstoffen ein Schlüsselfaktor für den Export. Der Sojamarkt zeigt hier erneut die Probleme, mit denen die EU konfrontiert ist. Innerhalb der EU ist die Viehzucht der Bereich mit dem höchsten Verbrauch von Sojabohnen und Sojamehl. Sojamehl ist der proteinreichste Bestandteil im Tierfutter. In Ländern, in denen die Tierzucht hochentwickelt und exportorientiert ist (in der EU z.B. in Frankreich, Irland, den Niederlanden und Dänemark), hängt die Wettbewerbsfähigkeit auf dem Weltmarkt entscheidend vom Zugang zu niedrigpreisigem Sojamehl ab. Da Sojamehl aus herbizidtoleranten GV-Sojabohnen billiger zu produzieren ist als Vergleichsprodukte aus herkömmlichen Sorten, setzte sich das Gentechnikprodukt seit 1996 auf dem Weltmarkt mehr und mehr durch. Das wird auch in Zukunft so bleiben, es sei denn, der internationale Markt für Tierprodukte würde einheitlich dazu übergehen, gentechnikfreie Erzeugnisse zu bevorzugen.
Etwa ein Viertel des Sojamehls im Tierfutter der EU stammte 2001 von konventionellen Pflanzen. Eine wachsende Zahl von Verarbeitern und Händlern legt nun aber Wert darauf, dass tierische Produkte ohne den Einsatz von GV-Futtermitteln angeboten werden. Dies zwingt viele EU-Viehzüchter, die den heimischen Markt beliefern, dazu, das wenig wettbewerbsfreundliche gentechnikfreie Futter einzukaufen.[6]
Werden dann im Anschluss Fleischwaren von Tieren, die mit konventionellem Futter gezüchtet wurden, außerhalb der EU exportiert, so mindert das auch die Wettbewerbsfähigkeit in Märkten, in denen sich Verbraucher eher gleichgültig zeigen hinsichtlich des Einsatzes von GV-Futtermitteln. Für Exporteure gibt es angesichts dieser möglichen Marktbedingungen nur folgende Alternativen:

• Die Konzentration des Exports auf Märkte, in denen die Nachfrage nach Tierprodukten aus Züchtungen mit gentechnikfreiem Futter besonders stark und wo die Bereitschaft vorhanden ist, dafür höhere Preise zu zahlen. Solche Märkte sind allerdings nur Teilbereiche des Weltmarktes. Sie bieten keinerlei Garantien, dass die relativ höheren Kosten für gentechnikfreie Futterbestandteile durch Subventionen aufgefangen werden.
• Der Ankauf von preisgünstigem GV-Sojamehl zur Verfütterung an Tiere, die nur für den Export bestimmt sind. Das jedoch würde einschneidende Änderungen in den Produktionsabläufen sowie in der Anbieterkette erfordern, um den Innen- und Außenhandel strikt auseinander zu halten. Zusatzkosten und reduzierte Export-Wettbewerbsfähigkeit wären unvermeidlich.

Die ablehnende Haltung gegenüber Produkten der Grünen Gentechnik zeigt sich auch auf der Zulassungsebene sowie im Hinblick auf die Präferenzen der Verbraucher.[7] Unter wirtschaftlichen Aspekten schadet das der EU. Die Schaffung von Einkommen und Arbeitsplätzen durch die Biotech-Industrie wäre sicherlich deutlicher, als es derzeit der Fall ist, hätte die EU rechtzeitig günstigere Rahmenbedingungen für die Biotechnologie geschaffen. Die Kluft zwischen der EU und dem Weltmarkt kann in den nächsten Jahren wachsen. Die bedeutenden Agrar-, Nahrungsmittel- und Getränke-Sektoren innerhalb der EU haben mit deutlichen Einbußen ihrer internationalen Wettbewerbsfähigkeit zu rechnen, sollten die derzeitigen Zugriffsbarrieren auf neueste Biotechnologien und niedrigpreisige Rohmaterialien nicht in absehbarer Zeit überwunden werden.