01.05.2007

Das Unternehmen als Risikofaktor

Essay von Alexander Horn

Alexander Horn über die staatlich sanktionierte Zerstörung des Unternehmergeists.

Bürgern wie auch Managern wird immer seltener vernünftiges, eigenverantwortliches Handeln zugetraut. An vielen Verordnungen und Gesetzen der letzten Jahre lässt sich ablesen, dass Politik und Staat Handlungsspielräume immer stärker einengen. Wie weit der Misstrauensvorbehalt inzwischen geht und wie tief in die Handlungsfreiheit von Wirtschaftssubjekten eingegriffen wird, zeigt die neu gefundene Regelung des Nichtraucherschutzes in öffentlichen Gebäuden und privaten Gaststätten. Die Vorstellung, dass Gastwirte eine den örtlichen Gegebenheiten und den Kunden angepasste adäquate Umsetzung des Nichtraucherschutzes in ihren Räumen gewährleisten können, ist der Politik offenbar ziemlich fremd.
Die Umsetzung des Nichtraucherschutzes zeigt neben dem Misstrauen gegenüber Bürgern auch, wie sehr die Absicht der Risikovermeidung andere Überlegungen dominiert. Die vermeintlichen Gefahren, denen Nichtraucher ausgesetzt sind, werden offenbar so hoch eingeschätzt, dass es als legitim erscheint, bevormundend in den Verantwortungsbereich der Gastwirte einzugreifen.

Das hier zum Ausdruck gebrachte Misstrauen, aber auch die Risikoangst, ist inzwischen in allen gesellschaftlichen Bereichen verankert und bestimmt das Handeln von Politik und Staat. Dies zeigt sich in besonderem Maße in der gestiegenen Bedeutung des Verbraucherschutzes (der erst im Jahr 2001 in den Rang einer Ministeriumsverantwortung gerückt ist), an der Umweltpolitik und am Umgang mit Forschung und Technologie. Vor diesem Hintergrund hat in den letzten Jahren ein schleichender Wandel des Verhältnisses zwischen Staat und Wirtschaft stattgefunden, der zu massiven Eingriffen in die unternehmerischen Freiheiten und die liberal verfasste Wirtschaft führt.

Ein in der öffentlichen Diskussion wahrgenommenes Beispiel hierfür bietet die Diskussion darüber, wie eine „gute Unternehmensführung“ aussehen soll. Im Zuge dieser Diskussion sind im vergangenen Jahrzehnt unterschiedliche Gesetze und Regelungen etabliert worden. Den letzten Niederschlag fand die Diskussion im deutschen „Corporate Governance Kodex“. Ausgangspunkt waren Unternehmenszusammenbrüche, die auf eine mangelhafte Leitung und Kontrolle der Unternehmen zurückgeführt wurden.

So wurde 1998 das Gesetz zur Kontrolle und Transparenz im Unternehmensbereich (KonTraG) erlassen. Mit diesem Gesetz sind Risikomanagementsysteme, wie sie zu diesem Zeitpunkt in einigen großen Unternehmen bereits institutionalisiert waren, formalisiert und haftungsrechtlich verschärft worden. Risikomanagement war bis dahin primär auf Banken und Versicherungen begrenzt und sollte helfen, die Risiken von Schadensfällen und Kreditausfällen abzusichern. Mit Einführung des KonTraG wurden alle Aktiengesellschaften dazu verpflichtet, ein umfassendes Risikomanagement zu institutionalisieren und das Unternehmen nicht nur auf „Kernrisiken“ systematisch und permanent zu durchleuchten.
Nachhaltig geprägt hat das KonTraG auch das Verhältnis zwischen Staat und Unternehmen. Aufgrund der potenziellen Risiken, die aus einem Unternehmenszusammenbruch für die Gesellschaft erwachsen, wurde damals abgeleitet, dass staatliche Instanzen mit diesem Gesetz das Recht erhalten sollen, zum Schutz der Öffentlichkeit in Führung, Verwaltung und Überwachung eines Unternehmens einzugreifen.

„Die bloße Existenz des Antidiskriminierungsgesetzes zeigt, dass das Vertrauen in die menschliche und unternehmerische Bereitschaft, einen fairen und diskriminierungsfreien Umgang zu pflegen, offenbar geschwunden ist.“

Das KonTraG war im Jahr 2000 noch gar nicht richtig umgesetzt, als aufgrund der Holzmann-Krise erneut der Ruf nach einer Verbesserung der Unternehmensüberwachung durch den Staat laut wurde. Vonseiten der Politik wurde es für erforderlich gehalten, Vorschriften zur „Corporate Governance“ zu entwickeln, um Unternehmen verbindliche Vorgaben machen zu können, wie eine gute Unternehmensführung auszusehen habe. Die Ausarbeitung eines Kodex wurde dann in einer Art Selbstverpflichtung von Wirtschaftsvertretern übernommen, die eine Regierungskommission bildeten. Die Umsetzung des Kodex führte erneut zu Unstimmigkeiten, als nicht verbindliche Vorgaben von den Unternehmen nicht mehrheitlich umgesetzt wurden. Börsennotierte Aktiengesellschaften sollten die Gehälter der Vorstände nicht mehr nur summarisch, sondern individualisiert ausweisen, was diese zum großen Teil ablehnten. Die folgende Gesetzesinitiative zur Offenlegung der Vorstandsgehälter wurde damit begründet, dass, in Anpassung an internationale Gepflogenheiten, die Aktionäre als Eigentümer des Unternehmens ein Recht hätten, die Vorstandsgehälter zu kennen. Diese Argumentation war jedoch nur vorgeschoben, worauf die FDP-Politikerin Sybille Laurischk bei der Verabschiedung des Gesetzes im Bundestag hinwies: „Nach der Begründung des Entwurfes sollen damit zwar die Rechte der Aktionäre gestärkt werden, im Grunde geht es nur darum, die Heuschrecken- und Neiddebatte noch mit einem Gesetzentwurf anzufüttern.“ [1] Wie die FDP-Politikerin richtig hervorhob, erfüllte dieses Gesetz vor allem seinen Sinn bei der populistischen Stimmungsmache der damaligen rot-grünen Bundesregierung. In der Substanz ging es darum, das unglaubwürdig und verantwortungslos erscheinende Top-Management einer stärkeren öffentlichen Kontrolle zu unterziehen.

International sind ähnliche Entwicklungen zu beobachten. Als Reaktion auf verschiedene Unternehmensskandale wurde in den USA im Juli 2002 der „Sarbanes-Oxley Act“ rechtsgültig, der eine umfassende Regulierung der an den US-Börsen notierten Unternehmen einführte und in der Öffentlichkeit das Vertrauen in die Unternehmen wieder herstellen sollte. In Großbritannien wurde bereits 1992 der damals nur zwei Seiten umfassende „Cadbury Code“ zur guten Unternehmensführung eingeführt. Die aktualisierte Fassung des Codes aus dem Jahr 2003 umfasst insgesamt bereits 80 Seiten.

Das 2006 implementierte „Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz“, oft auch als Antidiskriminierungsgesetz bezeichnet, markiert ebenfalls einen tief greifenden Einschnitt in unternehmerische Freiheiten. Schon die Tatsache, dass dieses Gesetz überhaupt formuliert wurde, zeigt, dass das Vertrauen in die menschliche und unternehmerische Bereitschaft, einen fairen und diskriminierungsfreien Umgang zu pflegen, offenbar geschwunden ist. Insbesondere wird nicht darauf vertraut, dass die in vertraglichen Dingen handelnden Subjekte auftretende Konflikte selbstständig lösen können. Stattdessen maßt sich der Staat an, über die Diskriminierungsfreiheit der wirtschaftlich handelnden Subjekte zu wachen, um notfalls in deren Autonomie einzugreifen. Dies stellt eine völlige Umkehrung des grundgesetzlich verankerten Freiheitsbegriffes dar, wonach sich die Freiheit des Einzelnen als Freiheit vor dem staatlichen Eingriff bestimmt. [2]
In der Praxis bedeutet dieses Gesetz einen gravierenden Einschnitt in die vom Grundgesetz geschützte Vertragsfreiheit. Das Antidiskriminierungsgesetz legt fest, dass der Unternehmer sachliche Gründe vorweisen muss, warum er, etwa bei einer öffentlichen Ausschreibung, einer sich benachteiligt fühlenden Person nicht den Zuschlag gegeben hat. Kann er das nicht, wird er schadensersatzpflichtig. Nach dem Grundgesetz umfasst Vertragsfreiheit aber das Recht, Verträge im Rahmen der zivilrechtlichen Ordnung frei zu schließen und aufzulösen, also ohne dem Einzelnen vorzuschreiben, welche Gesichtspunkte für die Gestaltung oder den Abschluss eines Vertrages maßgeblich sein dürfen.

Trotz der bedeutenden Eingriffe in die unternehmerische Freiheit, die sich der Gesetzgeber anmaßt, ist die Kritik aus der Wirtschaft eher verhalten. Üblich sind Beschwerden über die Regulierungswut und die mit der Umsetzung verbundenen Kosten. Die Kritik beschränkt sich meist auf Verfahrensfragen oder den zu großen Umfang der Vorschriften. In der Regel werden jedoch nicht die Grundannahmen, die die neuen Regelungen scheinbar erforderlich machen, infrage gestellt. Das aus einer EU-Vorgabe stammende Antidiskriminierungsgesetz sollte nach Forderungen aus der Wirtschaft nur 1:1 umgesetzt und nicht – wie im ersten Entwurf vorgesehen – deutlich verschärft werden. Der „Corporate Governance Kodex“ und eine Vielzahl weiterer Regelungen in dessen Umfeld sind zwar immer wieder kritisiert worden, nicht jedoch die Grundidee, dass Unternehmen stärker einer öffentlichen Überwachung unterzogen werden müssen.

Brisant ist das schwindende Vertrauen in die moralische Integrität des Unternehmensmanagements vor allem, weil dieses in einer Marktwirtschaft erhebliche Handlungsspielräume genießt. Standortentscheidungen etwa können erhebliche Risiken für Regionen mit sich bringen. Technologieentscheidungen sind ebenfalls nicht frei von Risiken. Die vorherrschende gesellschaftliche Orientierung in Richtung absoluter Risikovermeidung betrifft insofern auch die Unternehmensführungen. Da sie als Handlungssubjekte (denen kaum mehr über den Weg getraut wird) bedeutende Entscheidungsspielräume haben, wird in ihnen ein nicht unerhebliches Risikopotenzial gesehen.
Die Regierungsparteien machen aus ihrer Prioritätensetzung bezüglich des Managements der „Risikogesellschaft“ keinen Hehl. „Keine der großen Volksparteien glaubt, mit einem politischen Angebot, das sich zum Ziel gesetzt hat, die wirtschaftliche Freiheit konsequent auszuweiten, ließen sich Mehrheiten gewinnen“, fasste die Ressortleiterin des FAZ-Wirtschaftsteils, Heike Göbel, die vorherrschende Sichtweise zusammen. So versuche die CDU etwa in ihrer aktuellen Programmdebatte, dem Wähler gerecht zu werden, der nicht das Wagnis des Marktes, sondern Sicherheit in einer unsicher gewordenen Welt suche. [3]

Die einseitige Fokussierung von Staat und Politik auf die Vermeidung von Risiken hängt sehr eng mit dem Fehlen einer gesellschaftlichen Vision zusammen, die Staat und Parteien eine inhaltliche Orientierung geben könnte. Wenn – wie oben dargelegt – die großen Volksparteien davon ausgehen, dass der Wähler vor allem Sicherheit sucht, muss dies noch lange nicht bedeuten, dieses vermeintliche Sicherheitsbedürfnis auch bedienen zu wollen. Nicht zu Unrecht betont daher der Vorstandsvorsitzende von Porsche, Wendelin Wiedeking, wie wichtig es für Unternehmen und Politik ist, eine Vision zu entwickeln und für diese einzutreten: „Die Eliten eines Landes in Wirtschaft und Politik haben eine besondere Verantwortung. Sie müssen vorangehen und den Weg weisen.“ [4]

„Es wird für die Unternehmen zunehmend unabsehbar, für welche Dinge sie zukünftig in Anspruch genommen werden.“

Da Visionen für gesellschaftlichen Fortschritt heute kaum noch wahrnehmbar formuliert werden, hat Politik einen technischen und administrativen Charakter bekommen. [5] Dies wird sehr deutlich in der Auseinandersetzung darüber, ob zur Lösung wirtschaftlicher und sozialer Probleme eher staatliche oder marktorientierte Modelle taugen. Während insbesondere die SPD traditionell stärker auf staatliche Modelle für gesellschaftlichen Fortschritt vertraute, gibt es in ihren Reihen hierfür heute keinen Konsens mehr. Zu sehr hat der Rückbau des Sozialstaates am Selbstbewusstsein genagt. Umgekehrt ist auch aufseiten Wirtschaftsliberaler das Vertrauen in den Markt deutlich zurückgegangen. Im Ergebnis gibt es eine Vielzahl von Initiativen, mit denen versucht wird, zwischen beiden Lösungsalternativen zu lavieren.
Bei der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit beispielsweise werden unterschiedliche, sich nicht logisch ergänzende Maßnahmenbündel parallel eingesetzt. Reformen, die eine stärkere Orientierung am Markt bewirken sollen, werden üblicherweise durch abfedernde sozialstaatliche Eingriffe begleitet. Die Maßnahmen reichen so von der angebotsorientierten Deregulierung des Arbeitsmarktes über staatlichen Zuzahlungen in Form von Eingliederungszuschüssen und dem nun beschlossenen Kombi-Lohn für eine begrenzte Anzahl jüngerer Arbeitsloser, um Löhne marktkonform zu subventionieren, bis hin zu staatlich reglementierten Mindestlöhnen und einen staatlich organisierten „dritten Arbeitsmarkt“.

Die fehlende Orientierung der Politik führt dazu, dass der von ihr vorzugebende ordnungspolitische Rahmen für die Wirtschaft unschärfer wird. Die fehlende klare Trennung zwischen den demokratisch legitimierten Aufgaben des Staates und der sich in diesem ordnungspolitischen Rahmen frei bewegenden Wirtschaftssubjekte führt bei Letzteren zu Unsicherheiten. Es wird für die Unternehmen zunehmend unabsehbar, für welche Dinge sie zukünftig in Anspruch genommen werden. Forderungen, vom Gesetzgeber (noch) nicht direkt geregelt, werden inzwischen häufig der Wirtschaft in Form von Selbstverpflichtungserklärungen abgerungen. Diese reichen von der Bereitstellung von Lehrstellen bis zur Einhaltung von Zielen bei der CO2-Reduktion oder dem Einsatz von RFID-Etikettierungs-Funkchips. [6] Die Verantwortung für die Zielerreichung und die Einleitung entsprechender Maßnahmen ist klar bei der Unternehmensführung angesiedelt.
Diese Entwicklung führt in Unternehmen zu wachsender Verunsicherung. Offensichtlich wurde dies bei der kürzlich verschärften Diskussion über die Reduktion von CO2 in der Automobilindustrie. Da Porsche kaum in der Lage sein dürfte, die nun diskutierten Grenzwerte für seine Produktpalette zu erreichen, wurde gemutmaßt, dass die Übernahme des VW-Konzerns auch mit dem Ziel eingeleitet wurde, die schlechten Porsche-Werte auszugleichen.

Unternehmen werden mittlerweile wie selbstverständlich für alle möglichen politischen Zielsetzungen in die Pflicht genommen. Als die Deutsche Bank im letzten Jahr eine enorme Gewinnsteigerung und dabei gleichzeitig Entlassungen ankündigte, ging ein Aufschrei durch die Republik. Die Bank agiere höchst unmoralisch, da sie ihrer gesellschaftlichen Verantwortung zur Vermeidung von Arbeitslosigkeit nicht gerecht würde, hieß es. Auch die der Pharmaindustrie zur Sanierung der Krankenkassen abgetrotzten Zwangsrabatte und Festbetragsgruppen für Medikamente laufen darauf hinaus, Unternehmen für Aufgaben des Staates in Anspruch zu nehmen. Die in den Augen maßgeblicher Politiker unmoralisch hohen Profite für erfolgreiche Medikamente sind offenbar Anlass genug, um die Pharmaindustrie für die Bewältigung der staatlichen Aufgabe heranzuziehen.
Der verwässerte ordnungspolitische Rahmen birgt jedoch Gefahren für die demokratisch verfasste Gesellschaft. Durch die Delegation von ordnungspolitischer Verantwortung an Unternehmen werden wichtige Rahmenbedingungen nicht mehr von der Politik gesetzt. Sie sind somit nicht demokratisch legitimiert.

Die Vereinnahmung von Unternehmen für ordnungspolitische Aufgaben wird gelegentlich von Kommentatoren kritisiert. So wurde in der FAZ bemängelt, dass die „Politik … die Verantwortung allzu leicht auf die Wirtschaft abwälzt“ und dabei Schützenhilfe von neueren einflussreichen Theorien etwa des „Corporate Citizenship“ und Entwicklungen in der Wirtschaftsethik erfahre. [7] Von renommierten Wissenschaftlern wird inzwischen argumentiert, dass der Staat nicht mehr in der Lage sei, den ordnungspolitischen Rahmen vollständig vorzugeben. Deshalb sollten Unternehmen mehr Verantwortung übernehmen. [8]

Die Inanspruchnahme von Firmen für Aufgaben, die dem eigentlichen Unternehmensziel fernliegen, kann dazu führen, dass sie ihren Aufgaben in der Marktwirtschaft nicht mehr gewachsen sind. Die Unternehmen vernachlässigen Innovationen und Produktivitätssteigerungen und können nur noch in vermindertem Umfang zu Wachstum und Fortschritt beitragen. Genau dafür aber, betont der renommierte Wirtschaftswissenschaftler Horst Siebert, braucht die Gesellschaft die Unternehmer: „Sie müssen wagemutig sein, neue Faktorkombinationen durchsetzen und ins Risiko gehen. Ihnen muss dann auch die Belohnung für die Risikoübernahme verbleiben. Wachstum kann man nicht ohne die Unternehmer haben. Schon gar nicht gegen Sie … Ob wir genug dynamische Unternehmer bekommen, hängt entscheidend vom gesellschaftlichen Umfeld und vielen weichen Faktoren ab.“ [9]

Das aktuelle gesellschaftliche Umfeld begünstigt nicht etwa den hier beschriebenen wagemutigen Unternehmer, sondern behindert ihn. Zu tief sitzt das Misstrauen in Staat und Politik gegenüber dem innovativen Unternehmertyp. Möglichst umfangreiche öffentliche Kontrolle und Regulierung, um jede Form von Risiken zu vermeiden, lautet die Devise der derzeitigen Regierungspolitik. Da die Kultur der Risikovermeidung und des Misstrauens gegenüber menschlichem Handeln auch in den Führungsetagen der Unternehmen zu Hause ist, regt sich dort nur verhaltener Widerstand. Dieser richtet sich gegen das Übermaß an Regulierung, nicht jedoch gegen die Kultur der Angst. Ändert sich das nicht, wird sich in der deutschen Wirtschaft auch in Zukunft nur eine sehr verhaltene Dynamik entfalten können.