01.09.2003

CO2-Zertifikate: Der Teufel steckt im Detail

Analyse von Edgar Gärtner

Im Dezember 2002 einigten sich die EU-Umweltminister über den Einstieg in einen europaweiten Handel mit CO2-Emissionsberechtigungen. Die Verhandlungen über die nationalen Zuteilungspläne zeigen jedoch die Tücken des in Brüssel erzielten Kompromisses.

Noch vor wenigen Jahren lehnten schwarze, rote und grüne Parteien sowie die Umweltverbände in der Europäischen Union den Handel mit Luftverschmutzungslizenzen einhellig als „Ablasshandel mit heißer Luft“ ab. Heute sind Regierungen und Nichtregierungsorganisationen in der EU Feuer und Flamme für das vor allem in den USA erprobte „Cap and Trade“-Modell der Luftbewirtschaftung. Sie mussten einsehen, dass das anscheinend schmutzige Geschäft ein sehr effektiver und kostengünstiger Weg zur Umsetzung staatlicher Luftreinhalteauflagen sein kann.
Überzeugend waren vor allem die Erfahrungen mit dem 1990 unter dem Präsidenten George Bush verabschiedeten US-amerikanischen Acid-Rain-Programm. Durch die Ausgabe handelbarer Emissionslizenzen konnte hier innerhalb kurzer Zeit und mit vergleichsweise geringen Kosten eine Halbierung schädlicher Schwefeldioxid-Emissionen erreicht werden. Darauf aufbauend, sieht das von Bushs Sohn im Februar 2002 verkündete Luftreinhalteprogramm „Clear Skies“ eine Ausweitung des „Cap and Trade“-Ansatzes auf Stickoxid- und Quecksilber-Emissionen vor. Ausgenommen vom Emissionshandel bleibt aber ausdrücklich das Kohlendioxid. Die Begründung: Im Unterschied zu den zuvor genannten Schadstoffen, für die sich wissenschaftlich hergeleitete Immissionsobergrenzen (Caps) angeben lassen, handelt es sich bei CO2 um einen an sich ungiftigen Allerweltsstoff, der lediglich im Verdacht steht, ein „Klimakiller“ zu sein und der, im Unterschied zu SO2, NOx oder Hg, nicht durch Filter zurückgehalten werden kann. Es sei insofern viel schwieriger, die Entwicklung der CO2-Emissionen vom erwünschten Wirtschaftswachstum zu entkoppeln.

Die Regierungen der EU teilen diese Bedenken nicht. Die Brüsseler Kommission orientierte sich in ihrem im Oktober 2001 vorgestellten Richtlinienvorschlag für ein verbindliches EU-weites System des Handels mit „Treibhausgasemissionsberechtigungen“ (CO2-Zertifikaten) nicht an wissenschaftlichen Kontroversen, sondern schlicht an dem 1997 in Kyoto politisch ausgehandelten Kompromiss, der für die EU eine CO2-Reduktion von acht Prozent bis zum Jahre 2012 vorsieht. Es gehe dann, so die Kommission, lediglich darum, dieses Ziel in einem ersten Anlauf in Form nationaler Zuteilungspläne für Emissionsberechtigungen auf insgesamt etwa 5000 Anlagen der Energie-, Stahl-, Chemie-, Papier-, Keramik- und Baustoffproduktion herunterzubrechen, um ab 2005 in den Handel mit Emissionslizenzen einsteigen zu können. Wer weniger als die zugeteilte CO2-Menge freisetzt, kann nicht genutzte Zertifikate an den Meistbietenden verkaufen. Wer mehr CO2 emittiert, muss seine Anlagen umstellen oder zusätzliche Emissionslizenzen erwerben. Wenn nicht, droht für jede ungenehmigt ausgestoßene Tonne CO2 eine Geldstrafe von 40 Euro, ab 2008 sogar von 100 Euro. Der Wettbewerb würde dann dafür sorgen, dass die Gelder überwiegend der effizientesten Verwendung zufließen. Soweit die Theorie.

„Der angeblich schmutzige Handel mit Luftverschmutzungslizenzen ist ein sehr effektiver und kostengünstiger Weg zur Umsetzung staatlicher Luftreinhalteauflagen.“

Der deutschen Wirtschaft, angeführt von der Chemieindustrie, wollten die angeblich auf der Hand liegenden Vorteile dieses Luftbewirtschaftungssystems allerdings lange nicht einleuchten, zumal das EU-System die im Kyoto-Protokoll vorgesehenen weltweiten zwischenstaatlichen Verrechnungsmöglichkeiten (Joint Implementation und Green Development Mechanism) zunächst ausdrücklich ausschließt. Die deutschen Unternehmen befürchteten vor allem eine Entwertung ihrer durch den Zusammenbruch der Industrie in der ehemaligen DDR und mithilfe von freiwilligen Branchen-Selbstverpflichtungen erreichten Vorleistungen (early actions). Immerhin hat Deutschland damit von der im Rahmen eines „Burden Sharing“-Abkommens übernommenen CO2-Reduktion von 21 Prozent gegenüber 1990 bereits jetzt über 19 Prozent erreicht und könnte, wie auch die rot-grüne Bundesregierung zugeben musste, den fehlenden Rest ohne weiteres auch ohne den Einstieg in das komplizierte System eines europaweiten Emissionshandels erreichen. Mit den neuen Regeln wäre es gerade für Teile der chemischen Industrie günstiger geworden, Produktionen in außereuropäische Länder zu verlagern, die zugeteilten Emissionslizenzen zu verkaufen und als „Stilllegungsprämien“ zu verbuchen.

Deshalb machten sich die deutschen Wirtschaftsverbände gemeinsam mit „Superminister“ Wolfgang Clement in Brüssel für eine nationale Pool-Option stark. Dagegen machten vor allem die EU-Staaten Front, die fürchteten, ihre Wirtschaft würde dann als Nettokäufer von Emissionslizenzen der geballten Marktmacht des Großverkäufers Deutschland gegenüberstehen. Am Ende kam es im Dezember 2002 zu einem Kompromiss, für dessen Ausgestaltung sich der Verhandlungsführer der deutschen chemischen Industrie, BASF-Vorstand Eggert Voscherau, ausdrücklich beim Berliner Kanzleramt bedankte. Diesem Kompromiss hat das Europaparlament zugestimmt.

Doch der Teufel steckt, wie so oft, im Detail. Umstritten bleibt nicht nur die Frage, ob der in Brüssel erzielte Kompromiss tatsächlich vereinbar ist mit den in Deutschland bislang sehr erfolgreichen freiwilligen Selbstverpflichtungen der Wirtschaft. Ungeklärt ist vor allem die Datenbasis der inzwischen angelaufenen Verhandlungen über die nationalen Zuteilungspläne für CO2-Zertifikate, die bis zum 31. März 2004 vorliegen sollen. „Die Diskussion über den deutschen Allokationsplan verläuft chaotisch. Es gibt keine transparente Formel für die Zertifikateverteilung. Ich beneide die Leute, die jetzt im Bundesumweltministerium nach einer halbwegs verlässlichen Datenbasis für den Zuteilungsplan suchen, überhaupt nicht“, bekennt Dr. Jörg Rothermel, beim VCI zuständig für Klimaschutz, Rohstoffpolitik und Organische Chemie.

Insbesondere sei es äußerst schwierig, anlagenbezogene Daten aus dem Vergleichsjahr 1990 zu beschaffen, zumal die zehnjährige Aufbewahrungsfrist für Buchführungsunterlagen längst verstrichen ist und im letzten Jahrzehnt etliche Anlagen infolge von Fusionen oder Desinvestitionen den Besitzer gewechselt haben. Aufgrund der nationalen Statistiken über den Einsatz verschiedener Energieträger, aus denen sich mithilfe bekannter Umrechnungsfaktoren die Entwicklung des CO2-Ausstosses leicht berechnen lässt, gebe es nur ein Gesamtbild, aber keine Informationen über einzelne Anlagen. Noch schwieriger werde die Treibhausgasinventur, wenn neben dem energetischen Einsatz von Kohlenstoffverbindungen auch noch deren rohstoffliche Verwendung beachtet werde, was in der chemischen Industrie nahe liegt. In diesem Fall erfordert die Erstellung der CO2-Bilanz eine Analyse des gesamten Lebenszyklus der jeweiligen Produkte.

Es ist überdies absehbar, dass die von der EU-Kommission zunächst ins Auge gefasste Zahl von 5000 Anlagen, die in die erste Phase des Emissionshandels einbezogen werden sollen, sich annähernd verdoppeln wird, denn nach vorläufigen Schätzungen des Bundesumweltministeriums wären allein in Deutschland 3000 bis 4000 Anlagen betroffen.

Die chemische Industrie als größter Stromverbraucher fürchtet infolge des Emissionshandels vor allem eine Erhöhung der Strompreise. Darauf hat, bei aller Zustimmung zum erzielten Kompromiss, auch Eggert Voscherau hingewiesen. Christof Bauer, Leiter der Energiewirtschaft der Degussa in Wolfgang bei Hanau, rechnet mit Strompreiserhöhungen zwischen 22 und 31 Prozent. Differenzierter ist die Einstellung der chemischen Industrie gegenüber dem ebenfalls sich abzeichnenden Anstieg des Gaspreises, weil ein Teil der Chemiekonzerne (wie die BASF) auch im Gasgeschäft engagiert ist.

Allerdings zeichnet sich ab, dass die Zertifikatpreise zumindest in der Anfangsphase des Emissionshandels deutlich unter den von der EU-Kommission erwarteten 25 bis 33 Euro je Tonne CO2 liegen werden. Das legen zumindest erste Erfahrungen mit Pilotprojekten wie dem „Hessen Tender“, an dem sich sechs Unternehmen beteiligten, oder mit dem konzerninternen Emissionshandel beim Ölkonzern BP nahe. Heute rechnen Experten wie Rüdiger Schwerer, der im hessischen Umweltministerium für das Experiment „Hessen Tender“ zuständig ist, mit Zertifikatpreisen zwischen 5 und 15 Euro je Tonne CO2. Sie gehen aber davon aus, dass sich die Preise bis 2008 verdoppeln oder gar vervierfachen können.
Unklar bleibt, woher die Zertifikate kommen sollen, die deutsche Energieversorger brauchen, wenn sie stillgelegte Atomkraftwerke durch Braunkohlekraftwerke mit optimierter Anlagetechnik (BoA) ersetzen möchten. Nur solche Kraftwerke können Strom so preisgünstig wie Kernkraftwerke erzeugen. Sie ermöglichen zwar im Vergleich zu klassischen Braunkohlekraftwerken eine CO2-Reduktion von 30 Prozent, benötigen aber zusätzliche Emissionslizenzen, wenn sie CO2-freie Atomkraftwerke ersetzen. Berthold Bonekamp, der Chef von RWE-Rheinbraun, sieht jedenfalls im Brüsseler Emissionshandels-Kompromiss bislang keine sichere Planungsgrundlage, um nach dem realisierten ersten BoA-Block im Kraftwerk Niederaußern ähnliche Projekte in Angriff nehmen zu können.

Was für den Bau neuer Kraftwerke gilt, ist aber auch für andere Neuinvestitionen von Belang. Im nationalen Allokationsplan müssten dafür die nötigen Reserven bereitgestellt werden. VCI-Hauptgeschäftsführer Dr. Wilfried Sahm sieht in der Verpflichtung jedes potenziellen Investors, sich nicht nur um Kapital, Grundstück und Betriebsgenehmigung, sondern auch noch um den Kauf von CO2-Zertifikaten bemühen zu müssen, jedenfalls eine zusätzliche Hürde, die die Attraktivität Deutschlands und anderer westeuropäischer Länder als Produktionsstandort weiter schmälern dürfte. Deshalb forderte die Industriegewerkschaft Bergbau-Chemie-Energie die Bundesregierung auf, zwischen 2005 und 2007 von der „Opt-out“-Option Gebrauch zu machen, falls solchen Problemen in der verbleibenden kurzen Zeit nicht angemessen Rechnung getragen werden könne.