02.03.2014

Absolute Minderheiten

Kommentar von Hartmut Schönherr

In der vergangenen Woche kippte das Bundesverfassungsgericht die Drei-Prozent-Sperrklausel für die Wahl zum Europarlament. Für Hartmut Schönherr gehört aber auch die Fünf-Prozent-Hürde bei der Bundestagswahl auf den Prüfstand, sie gefährdet die demokratische Repräsentation

Schon vor der Bundestagswahl 2013 durften wir Wähler von Demoskopen erfahren, was wir wünschten: Eine große Koalition. Und nach der Wahl wurde uns auch sofort von allen Seiten bestätigt, wir hätten eine große Koalition gewählt. Gestützt wurde dies durch Umfragen der Institute Forsa und Infratest. Das Weitere ist hinreichend bekannt, sie kam, die GroKo, wie sie in karnevaleskem Überschwang bald hieß.

Unterschlagen wurde, dass bei den meisten Umfragen mehrere Koalitionen als Alternativen genannt wurden und die Entscheidung nur zwischen diesen Koalitionen fiel. Und nicht zwischen Ja oder Nein zu einer großen Koalition. Dass die Wähler am 22. September nicht einfach nur die Partei ihrer Präferenz, sondern eigentlich eine große Koalition gewählt haben, gestaltete sich in der Folge zu einer fixen Idee der Berichterstattung und Kommentierung. Selbst ein differenzierungsfreudiges Medium wie der Berliner Tagesspiegel verlautbart am 23. Januar 2014 in einem Kommentar: „Ein Bündnis der großen Parteien schien ihnen (den Wählern – H.Sch.) besser geeignet, mit den Problemen umzugehen.“ [1] „Der Wähler“ – ein Wesen, so transparent offensichtlich wie nie zuvor.

Die Kehrseite dieser Verschlichtung erläutert uns dpa am 16. Januar 2014: „Linke und Grüne stellen nur rund 20 Prozent der Abgeordneten im Bundestag. Der Wähler hat es so gewollt“. [2] Wer als Nichtwähler eine Begründung für seine ablehnende Haltung zu Bundestagswahlen sucht, seit dem 22. September 2013 wird sie ihm ständig geliefert. Wer möchte sich schon immer wieder erklären lassen, was er eigentlich gewollt und gewählt habe. Zumal die dpa schlecht rechnet, SPD, Linke, Grüne und Piratenpartei haben zusammen 44,9% erreicht („der Wähler hat es so gewollt“ ...).

Bislang fehlt allerdings noch die Erklärung, dass „der Wähler“ auch gewollt habe, dass 15,7 Prozent seiner Stimmen verloren gehen und „draußen vor der Tür“ des Parlaments bleiben dürfen. Wobei wir nicht ganz so pessimistisch sein sollten, denn auch diese 15,7 Prozent werden sicherlich in der einen oder anderen Weise beachtet. Zumindest in Statements – allerdings ohne inhaltliche Verpflichtungen. Beispielhaftes hierzu hat die ehemalige Piraten-Geschäftsführerin Katharina Nocun über das „netzpolitische Abstimmungsverhalten des Martin Schulz“ (EU-Parlamentspräsident von der SPD) zusammengetragen. [3]

Absolute Mehrheiten werden einfacher

Fatal an dieser Entwicklung ist unter anderem, dass wir daran gewöhnt werden, Demokratie mit der schlichten Herrschaft der Mehrheiten, ausgeübt in isolierten Einzelentscheidungen, zu verwechseln. Die Mehrheit will eine große Koalition, also muss nicht weiter gefragt werden, was mit den anderen Parteien geschieht im demokratischen Repräsentationssystem. Wobei diese Mehrheiten mit rasanter Geschwindigkeit sich zu Minderheiten entwickeln.

Um ein Haar wäre es bei der Bundestagswahl 2013 zu einer demokratisch legitimierten Verdrehung des Wählervotums gekommen. Fünf Sitze haben der Union gefehlt, um mit 41,5 Prozent der Stimmen die absolute Mehrheit zu erringen. Die CSU hat es in Bayern kurz danach dann mit immerhin noch 47,4 Prozent geschafft. In Zukunft müssen wir aber damit rechnen, dass eine Partei auch mit einer Zustimmung um die 40 Prozent eine absolute Mehrheit für sich reklamieren kann.

„Je mehr sich unser politisches System ausdifferenziert, je mehr Wähler mit ihren Stimmen nicht im Parlament vertreten sind, umso absoluter wird die Machtausübung durch die Gewinner.“

Je mehr Stimmen an kleine Parteien gehen, die nicht ins Parlament kommen, umso einfacher wird es für die „großen“, eine absolute Mehrheit zu erreichen. Das war lange bekannt, ist aber erst mit der letzten Bundestagswahl als erhebliches Problem erkannt. Es hat eine groteske Konsequenz: Je mehr sich unser politisches System ausdifferenziert, je mehr Wähler mit ihren Stimmen nicht im Parlament vertreten sind, umso absoluter wird die Machtausübung durch die Gewinner. „The winner takes it all“ ist die sarkastische Botschaft dieser Entwicklung. Über die Fünf-Prozent-Hürde wird daher mit guter Begründung nach der vergangenen Bundestagswahl verschärft debattiert. „Repräsentiert“ werden durch eine Partei mit absoluter Mehrheit absehbar immer weniger Wählerinnen und Wähler. Oder anders: Je mehr kleine Parteien wir bekommen, umso undemokratischer wird das Repräsentationssystem. Aus Angst vor den viel beschworenen „Weimarer Verhältnissen“ bekommen wir am Ende eine kaum mehr legitimierte Oligarchie.

Insofern müssen wir geradezu dankbar sein für die große Koalition, die zumindest die Wähler der zwei großen Parteien abbildet. Und dies erklärt auch ein Gutteil der Zustimmung, die dieses Modell nun bekommt. Doch angenommen, im linken Spektrum taucht noch eine weitere neue Partei auf (die Piratenpartei kann bereits diesem Spektrum zugeordnet werden): Dann könnten wir in Deutschland zügig mit einer Mehrheit von Stimmen für das linke Spektrum eine absolute konservative Mehrheit bekommen. Eine absolute Minderheit, pointiert formuliert.

Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus

Nun mag man einwenden, dass in modernen Demokratien ohnedies faktisch den Verwaltungen mit ihren längerfristigen, Wahlperioden übergreifenden Strukturen größeres Gewicht zukomme, dass die wesentlichen politischen Rahmenentscheidungen zunehmend auf EU-Ebene fallen, dass NGOs und Aktionsplattformen wie Campact wachsenden Einfluss haben und dass allgemein die Bürgerbeteiligung das Repräsentationssystem fortschreitend ergänze und korrigiere. Belege für Letzteres gibt es zuhauf, so forderten im Oktober 2013 fünfzehn österreichische NGOs eine „Zivilpartnerschaft“ mit der Regierung unmittelbar nach der Nationalratswahl. [4]

Wer so argumentiert, kann die Entwicklung zu einem faktischen Zwei- oder gar Einparteiensystem mit Gleichmut betrachten. Wer an demokratischer Repräsentation festhält, darf das nicht. Er muss sich vielmehr ernsthaft die Frage stellen, ob die Fünf-Prozent-Hürde noch zu legitimieren ist. Spätestens bei Wahlbeteiligungen, die sich Richtung 50-Prozent-Grenze absenken, wird es demokratierechtlich nicht mehr tragbar sein, wenn 15 Prozent dieser Wählerinnen und Wähler nicht einmal im Parlament vertreten sind und dann auch noch eine Partei für sich die absolute Mehrheit reklamieren darf. Aktuell stehen die Chancen für eine Aufhebung der Sperrklausel auf nationaler Ebene in Deutschland nicht schlecht. Denn nach den jüngsten Entwicklungen kann nur noch die Union im Eigeninteresse dagegen sein. Und selbst ihre Politiker müssen sich mit Blick auf die Wahlergebnisse der vergangenen drei Bundestagswahlen fragen, ob sie sich das langfristig leisten können.

Andere Vorschläge als die Absenkung oder Streichung der Sperrklausel zielen etwa darauf, auch NGO-Vertreter mit ins Parlament zu nehmen oder anderweitig politisch enger zu beteiligen. So schlägt der Politologe und Sozialwissenschaftler Mohssen Massarrat die Bildung einer dritten Kammer aus NGO-Vertretern neben Bundestag und Bundesrat vor. Der Verfassungsrechtler Hans Herbert von Arnim möchte mit dem Argument, rechten Parteien den Zugang ins Parlament zu verwehren, die Fünf-Prozent-Hürde bewahrt sehen, aber nach den Erfahrungen der Wahl 2013 eine Alternativwahl auf dem Stimmzettel zur Bundestagswahl zulassen für den Fall, dass die primär gewählte Partei die Hürde nicht schafft. Sollte eine rechte Partei einmal in die Nähe der Hürde kommen, könnte dann auch über deren Anhebung nachgedacht werden, bleibt man in dieser Logik. Der anthroposophische Autor Wilhelm Neurohr möchte die Anzahl der durch Wahl vergebenen Parlamentssitze prozentual an der Wahlbeteiligung ausrichten. Ein anderer Vorschlag von ihm sieht die Vergabe von der Hälfte der Sitze durch ein Losverfahren unter allen Bürgern vor, die sich dazu bereit erklären. Man mag letzteres als Spinnerei abtun, doch unter vergessenen Wählern und bei Kleinparteien werden solche Ideen sicherlich weitergedacht.

Meinungsumfragen statt Repräsentation?

Unter diesen Vorzeichen werden der Koalitionsvertrag und das bisherige Regierungshandeln auch lesbar als Fortsetzung des größeren, Bundestagswahlen übergreifenden Wahlkampfes, der in Deutschland inzwischen ausgetragen wird, des Wahlkampfes zwischen den großen Parteien und den kleinen. In welchem langfristig ein Gut auf der Strecke zu bleiben droht: Die gestaltende Politik. An ihre Stelle tritt die Umsetzung von Meinungsumfragen. Wie dies Horst Seehofer bereits in Bayern und auch bundespolitisch vorlebt.

Der Soziologe Robert Michels hat vor ziemlich genau einem Jahrhundert das „eherne Gesetz der Oligarchie“ beschrieben und damit ein Stichwort gegeben dafür, dass eine stabile Demokratie gut daran tue, gerade nicht die unterschiedlichen Interessen innerhalb einer Gesellschaft durch wenige Parteien mit ihren „Flügeln“ abbilden zu lassen, sondern auf Pluralisierung auch im Parteiensystem zu setzen. [5] Denn eine verselbständigte Elitenherrschaft ist umso wahrscheinlicher und bedrohlicher, je größer die Gruppe ist, die der jeweiligen Parteielite die Legitimation gibt.

„Die Weimarer Republik ist offenkundig nicht daran gescheitert, dass es keine Fünf-Prozent-Sperrklausel gab.“

Wer nun „Weimar“ ruft, der sei daran erinnert, dass auch eine Fünf-Prozent-Hürde die Weimarer Demokratie nicht gerettet hätte. Fakt ist, dass auch mit einer solchen Sperrklausel von 1919 bis 1933 durchgängig mindestens fünf wenig zu Kompromissen bereite Parteien, teilweise mit Programmen, die das demokratisch-parlamentarische System ablehnten, im Reichstag vertreten gewesen wären. Zumindest zeigt sich dies, wenn man einmal schlicht die historischen Wahlergebnisse dieses Zeitraums zugrunde legt. Die Weimarer Republik ist offenkundig nicht daran gescheitert, dass es keine Fünf-Prozent-Sperrklausel gab. Das ist heute weitgehend Konsens. [6]

Europa als Vorbild?

Am 26. Februar entschied das Bundesverfassungsgericht, die Drei-Prozent-Hürde bei der Europawahl sei verfassungswidrig, mit Verweis auf die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit für politische Parteien. Diese Hürde hatte der Bundestag erst im Juni 2013 für Deutschland festgelegt - nachdem das Bundesverfassungsgericht am 9. November 2011 die Fünf-Prozent-Hürde schon gekippt hatte. Die Klage gegen die Drei-Prozent-Hürde war eingereicht worden von 19 kleineren Gruppierungen und Parteien (darunter die Piratenpartei, die ÖDP, die Freien Wähler und die NPD) sowie etwa 1000 Bürgern. Vertreten wurden die Kläger von Hans Herbert von Arnim. In der Begründung des Gerichts wird angegeben, dass die Funktionen des Europaparlamentes keine Ausschließung kleiner Parteien rechtfertigen. Anders sei die Lage beim Bundestag,  wo „die Bildung einer stabilen Mehrheit für die Wahl einer handlungsfähigen Regierung und deren fortlaufende Unterstützung nötig ist“. [7] Das höchste Gericht möchte also einer Übertragung seines Urteils auf das Wahlsystem für die deutschen Parlamente vorbeugen. Mit einer höchst brüchigen Begründung, die vom alten Weimar-Mythos der Parteienzersplitterung zehrt. Es dürfte also trotz dieses Vorbehaltes neue Bewegung kommen in die Debatte der Fünf-Prozent-Hürde in Deutschland. Am 29. September 1990 hatte das Bundesverfassungsgericht ja bereits geurteilt, dass die „Vereinbarkeit einer Sperrklausel mit dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl (...) nicht ein für allemal abstrakt beurteilt werden (kann)“. [8]

Die großen Parteien reagierten entsprechend heftig auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes zur deutschen Drei-Prozent-Klausel bei der Europawahl. Manuel Sarazzin, europapolitischer Sprecher der Grünen-Fraktion im Bundestag, sieht in der Entscheidung einen „Rückschlag für das europäische Institutionengefüge“. [9] Was wenig verständlich ist vor dem Hintergrund, dass im Europaparlament bereits 162 Parteien vertreten sind. Mit dem Wegfall der deutschen Sperrklausel kämen nach aktuellem Stand lediglich sieben weitere dazu. Wer damit das „Institutionengefüge“ gefährdet sieht, gerät in Erklärungsnot. Ebenso Forsa-Chef Manfred Güllner, der nun eine „Diktatur der Minoritäten“ befürchtet. Politik nach Meinungsumfragen dürfte – soweit hat er Recht – damit erschwert werden. Nun ist schon die Rede von einem „europäischen Wahlrecht“ [10] - und die großen Parteien könnten versuchen, mit ihren eigenen Mehrheiten im EU-Parlament eine Sperrklausel auf europäischer Ebene einzuführen. Bereits im November 2011 haben die EU-Parlamentarier die Mitgliedsstaaten aufgefordert, „angemessene Mindestschwellen“ [11] zur Europawahl festzulegen. Wird dann der Europäische Gerichtshof das letzte Wort haben?