01.11.1999

“Wer ein Grundrecht auf Sicherheit fordert, leistet einem autoritären Schutzstaat Vorschub”

Interview mit Sabine Leutheusser-Schnarrenberger

Novo-Autorin Christine Horn sprach mit der FDP-Rechtsexpertin und ehemaligen Bundesjustizministerin Sabine Leutheusser-Schnarrenberger über gefährliche Tendenzen, wie heute Grundrechte und Völkerrecht neu interpretiert werden.

Novo: Kürzlich warnten Sie davor, dass sich der Staat schleichend zu einem autoritären Schutzstaat entwickeln könnte. Wie kommen Sie zu dieser Einschätzung?

Sabine Leutheusser-Schnarrenberger: Ich spreche von der Gefahr einer Entwicklung hin zu einem autoritären Schutzstaat, weil die Bedeutung der Grundrechte, so wie sie die Mütter und Väter des Grundgesetzes konzipiert haben, heute an Gewicht zu verlieren droht. Seinerzeit interpretierte man die Grundrechte als Schutz vor staatlichen Eingriffen, also als Abwehrrechte gegenüber dem Handeln des Staates. Zunehmend – beginnend durch die Rechtsprechung in den 50er-Jahren – ist neben dieses Grundrecht als Abwehrrecht die Bedeutung der Grundrechte als objektive Wertordnung getreten.[1]

Auch von Seiten der Politik wurde der Anspruch formuliert, der Staat solle sich schützend und fördernd vor die Grundrechte stellen. Grundrechtsschutz durch Grundrechtseingriff ist so zunehmend zu einer Handlungsfigur im öffentlichen Recht geworden. Bürger, die sich durch Handeln eines Bürgers in ihren Rechten verletzt sehen, beziehen sich zusehends auf den Staat, der sie vor dieser Rechtsverletzung schützen soll. Wer diesen Gedanken einmal zu Ende denkt, erkennt, dass sich daraus ein autoritärer Schutzstaat entwickeln kann und die ursprüngliche Bedeutung der Grundrechte in den Hintergrund rückt. Wenn das schließlich in der Behauptung des Innenministers Schily gipfelt, es gäbe ein Grundrecht auf Sicherheit, wird einem autoritären Schutzstaat zwangsläufig Vorschub geleistet. Denn mit dem Anspruch, der Einzelne habe ein Grundrecht auf Sicherheit, kann in jede Meinungsfreiheit, Bewegungsfreiheit oder Niederlassungsfreiheit eines Bürgers eingegriffen werden – schließlich könnten all diese Freiheiten das Grundrecht auf Sicherheit eines anderen Bürgers beeinträchtigen.

Wie begründet Herr Schily dieses Recht auf Sicherheit, und warum halten Sie das für falsch?

Innenminister Schily leitet das Recht auf Sicherheit unzutreffend aus Artikel 5 der Europäischen Menschenrechtskonvention her. Unzutreffend insofern, als er sagt, die Europäische Menschenrechtskonvention gewähre ein Recht auf Freiheit und Sicherheit. Wörtlich steht dies tatsächlich in der Europäischen Menschenrechtskonvention. Aber alle Kommentierungen und Entscheidungen zu diesem Artikel sagen ganz eindeutig und ohne jeglichen Zweifel, dass mit Grundrecht auf Sicherheit das Grundrecht vor willkürlichem Handeln des Staates gemeint ist. Also kein Grundrecht auf Sicherheit, bei dem ein Anspruch darauf besteht, dass der Staat – letztlich per Gerichtsentscheidung und unter Umgehung der Politik – alles unternimmt, damit der Bürger sicher ist. Das Grundrecht auf Sicherheit im Sinne der EMRK heißt Sicherheit vor willkürlichem Handeln des Staates, also vor Verletzung seiner Rechte wie Verfahrensrechte, Recht auf Gehör usw. Deshalb ist die Berufung auf die Europäische Menschenrechtskonvention falsch und nicht haltbar. Schon aus juristischen Gründen kann sie so nicht aufrecht erhalten bleiben.

Befürworter dieser Schutzpflicht des Staates begrüßen diese Entwicklung. Sie sei gleichbedeutend mit einer Ausweitung der Grundrechte insgesamt und daher zu begrüßen. Was halten Sie von diesem Argument?

Also natürlich hat sich diese Schutzpflicht des Staates – und ich möchte festhalten, dass wir hier immer in Bezug auf Grundrechte sprechen – im Laufe der Jahre entwickelt. In seiner Entscheidung zum §218 StGB hat sich das BVerfG beispielsweise eindeutig für eine staatliche Schutzpflicht des ungeborenen Lebens ausgesprochen. Auch im Umweltschutz wird der Gedanke der Schutzpflicht des Staates gerade von den Grünen sehr positiv aufgenommen. Oder man denke an die Schutzpflicht des Staates bei den so genannten sozialen Grundrechten.

Es gibt in der Entwicklung der Grundrechte zwei Ansätze: Das Grundrecht als Abwehrrecht gegenüber dem Staat ist der klassische Inhalt der Grundrechte. Aber es existiert auch der Ansatz, das Grundrecht als Schutzpflicht des Staates bzw. als Schutzrecht des Einzelnen auf Handeln des Staates zu betrachten. Wichtig ist meiner Ansicht nach, dass klar ist, was prioritär ist.

Der zweite Ansatz, der sich nach und nach entwickelt hat, muss meines Erachtens immer zweitrangig gegenüber dem Abwehrcharakter der Grundrechte sein, um die Grundrechte nicht ihrer Grundlage zu berauben. Und ich habe nichts dagegen, gerade im Umweltbereich zu überlegen, in welcher Form der Staat auch zum Handeln verpflichtet ist. Wenn jedoch ein solcher Schutzanspruch durch den Staat, der schließlich auch einklagbar sein muss, auf der Grundrechtsebene bejaht wird, bleibt die Politik vollkommen außen vor. Jeder, der der Meinung wäre, die Politik schütze seine Grundrechte nicht ausreichend, könnte dies einklagen. Die Forderung eines Tempolimits von 100 km/h auf Autobahnen zum Schutz des Lebens und der Freiheit des Einzelnen könnte eine gerichtliche Entscheidung nach sich führen, ohne dass die Politik eingeschaltet würde und ohne dass die notwendigen Abwägungen und politischen Diskurse stattgefunden hätten. Das wäre eine Entwicklung hin zu einem Jurisdiktionsstaat. Und das ist eine ganz gefährliche Entwicklung.

Sie sprechen auch von einer schleichenden Umdeutung der Grundrechte. Glauben Sie nicht, dass bereits das Anerkennen der von Ihnen genannten Schutzpflicht durch den Staat zwangsläufig zu dieser Entwicklung geführt hat?

Die Gefahr ist angelegt, aber sie ist so von den Müttern und Vätern der Verfassung nicht gesehen worden. Damals konnte man sich nicht vorstellen, dass sich das Grundrechtsverständnis durch die höchstrichterliche Rechtsprechung so weiterentwickeln würde. Denn auch damals war schließlich die Konstellation – vielleicht abgesehen von manchen aktuellen Entwicklungen – nicht anders. Kriminalität war immer eine Sache zwischen den Bürgern und der Staat musste dagegen vorgehen.

Nun verlagert sich das Gewicht innerhalb dieser Konstellation, wenn gesagt wird, Bürger hätten einen einklagbaren Anspruch auf ein ganz bestimmtes Handeln des Staates, weil sie sich in ihren Grundrechten durch einen anderen Bürger beeinträchtigt oder bedroht fühlten. Da wir die Grundkonstellation durch die Rechtsprechung nun schon gelegt bekommen haben, muss die Politik meines Erachtens deutlich machen, dass sich hier kein Automatismus entwickeln darf. Denn dies könnte zur Folge haben, dass die Grundrechte als Abwehrrechte keine Rolle mehr spielen. Allerdings sind wir heute schon fast in der Defensivhaltung. Daher richtet sich meine wichtigste Forderung an die Politiker: Die Politik muss alles dafür tun, sich dem Schüren von Ängsten der Bürger entgegenzustellen, die in der Forderung gipfeln, der Staat müsse alles tun, um ihn zu schützen. Politiker haben meiner Meinung nach die Aufgabe zu verhindern, dass sich eine solche öffentliche Atmosphäre entwickelt. Und genau da liegt einiges sehr im Argen. Gerade aus dem Umfeld der großen Volksparteien werden derzeit häufig bewusst Ängste mit erzeugt, potenziert oder geschürt, um am Ende unter Berufung auf dieses Grundverständnis massiv in Grundrechte einzugreifen.

Sie haben die Meinung vertreten, das Recht werde heute zusehends von einer Art naturrechtlicher Hypermoral bestimmt und entferne sich vom positiv kodifizierten Recht. Können Sie das bitte erläutern.

Im Kosovo-Krieg haben wir beispielhaft erlebt, wie Verfahrensrechte und Grundlagen des Völkerrechts durch Berufung auf Menschenrechte und Moral weitgehend zurückgedrängt worden sind und wie man sich unter Berufung auf Moral über geltendes Völkerrecht hinweggesetzt hat. Dies birgt große Gefahren in sich. Denn wenn das, worauf sich viele Staatengemeinschaften verständigt haben, mit der Berufung auf die Moral bzw. auf ungeschriebenes, vorrechtliches und überrechtliches Recht außer Kraft gesetzt wird, ist kaum mehr absehbar, wo in Zukunft Grenzen gezogen werden können. Natürlich sollte man sich ganz konkret damit befassen, wie beispielsweise die Strukturen der Vereinten Nationen sein müssen, um Krisensituationen besser gerecht zu werden. Gleichzeitig muss aber alles dafür getan werden, dass die eben erwähnte Denkfigur nicht zu einer bleibenden juristischen Figur wird. Denn wenn man sich durch Moral über geltendes Recht hinwegsetzen kann, wird alles geschriebene Recht, also auch der parlamentarische Mehrheitswille von Bürgerinnnen und Bürgern, der sich ja in den geltenden Gesetzen und auch in der Verfassung national niederschlägt, außer Kraft gesetzt.

Gerade aus dem Umfeld der großen Volksparteien werden derzeit häufig bewusst Ängste mit erzeugt, potenziert oder geschürt, um am Ende unter Berufung auf dieses Grundverständnis massiv in Grundrechte einzugreifen.

Sie sprachen gerade vom parlamentarischen Mehrheitswillen. Ist es nicht ein Problem, dass sich gerade dieser auch zu verändern scheint? Betrachtet man die Entwicklung des Rechtsbewusstseins in der Bevölkerung, so liegt doch die Vermutung nahe, dass ein Rekurs auf die Moral von der Mehrheit der Menschen begrüßt würde.

Im Grunde haben Politiker daher heute eine viel größere Verantwortung als in früheren Zeiten. Sie müssen den Bürgern klar machen, dass eine solche Entwicklung letztendlich auch die Grundrechte des Einzelnen und einer Minderheit aushebeln könnte. Denn Grundrechte hätten ihre Funktion weitestgehend verloren, weil sie doch immer die Aufgabe haben – und das ist in unserer Verfassung auch ganz weitsichtig so dokumentiert –, Legislative, Exekutive und Judikative zu binden. Anders als in Weimar, wo es Grundrechte gab, die nur im Rahmen der geltenden Gesetzte zur Anwendung kamen, ist damit jedes Handeln der drei Gewalten an die Grundrechte gebunden. Dem würde weitestgehend die Grundlage entzogen und das muss man dem Bürger klar machen.

Wir haben bislang sehr viel über den Grundrechtsbegriff gesprochen. Aber wird dieser nicht heute insgesamt immer schwammiger? Unterdessen ist doch sogar schon im Zusammenhang mit Tieren und künftigen Generationen von Grundrechten die Rede.

Man sollte die Dinge sorgfältig trennen. Auf der einen Seite gibt es den kodifizierten Grundrechtekatalog, der die wesentlichen Grundfreiheiten des Einzelnen formuliert und dem Bürger das Recht gibt, sich gegen Handeln des Staates und ganz eingeschränkt gegen das Handeln Dritter zur Wehr zu setzen. Diese Grundrechte gehören zu den einklagbaren Grundrechten als Abwehrrechte. Auf der anderen Seite gibt es Rechte, die der Einzelne in der Gesellschaft innehat, wie die Rechte zur sozialen Teilhabe, der sozialen Absicherung oder auf Arbeit und Unterkunft. Das sind jedoch keine klassischen Grundrechte in dem Sinne, dass sie dem Staat als Handlungsvorgabe dienen. Es sind Programmsätze und Leitziele, die nicht diesen verfestigten Charakter der Grundrechte als Abwehrrechte und als objektive Wertordnung haben, wie das für Artikel 1-19 GG gilt. Das heißt auch, dass der Handlungsspielraum im Bereich der Staatsziele und Programmsätze sehr viel größer ist als bei den Grundrechten, bei denen der Wesensgehalt nicht berührt werden darf.

Geht die Unschärfe, die in der Diskussion besteht, nicht auf Kosten der eigentlichen Grundrechte?

Natürlich geht das auf Kosten der Grundrechte insgesamt, weil das Spannungsfeld letztlich auf der Grundrechtsebene ausgetragen wird. Letztlich birgt dies die Gefahr in sich, dass sie insgesamt in ihrem Kerngehalt tangiert und weiter eingeschränkt werden. Daher ist es wichtig, sich vor Augen zu führen, warum in unserem Grundrechtskatalog wesentliche Grundfragen als Grundrechte ausgestaltet sind und andere Dinge die Politik binden, aber keinen einklagbaren Charakter haben.

Noch eine letzte Frage: Worauf führen Sie diese Umdeutung der Grundrechte als Schutzrechte hauptsächlich zurück?

Ich denke, dass es eine parteipolitisch unabhängige Grundstimmung in der Bevölkerung und quer durch die Parteien gibt, die von dem Gedanken getragen ist, dem Staat viel stärkere Befugnisse einräumen zu wollen, um damit unter anderem auch selbst erst geweckten Bedürfnissen von Bürgern nachzukommen. Das ist ein sehr konservatives und staatsorientiertes Denken, dem man als liberale Partei entschieden entgegentreten muss.

Vielen Dank für das Gespräch.