28.09.2012

Europäische Überwachungsunion

Analyse von Kai Rogusch

Das Europa selbstständiger Nationalstaaten gibt es längst nicht mehr. Doch die gegenwärtige Euro-Rettungspolitik treibt Europa endgültig in eine kontrollierte Gemeinschaft – mit schlimmen Folgen für die Demokratie

Die turbulenten Debatten über die Zukunft der Europäischen Union vermitteln ein widersprüchliches Bild: Während Berufspessimisten vom Schlage eines Nouriel Roubini einen baldigen Kollaps der Eurozone an die Wand malen, läuft zugleich eine Debatte über die Schaffung einer „echten“ Wirtschafts- und Währungsunion. Während der umstrittene Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) und der Fiskalpakt noch die Gemüter erregen, setzt schon eine Diskussion darüber ein, ob die Europäische Zentralbank ihre „unbegrenzte Feuerkraft“ zur Bekämpfung der Schuldenkrise einsetzen soll. Unter dem Druck akuter Krisenszenarien vollendet sich die Entdemokratisierung Europas.

Ungeachtet der einsetzenden Demokratisierungsdebatten über etwaige Volksentscheide oder „transparenterer“ Entscheidungsverfahren befeuert die Krise des Euroraumes einen unkontrollierten Ausbau europäischer Kompetenzen. Zu einem Zeitpunkt, wo nationalstaatliche Animositäten die Entwicklung einer demokratischen Bürgergesellschaft auf europäischer Ebene surrealer denn je erscheinen lassen, erleiden die Nationalstaaten einen unumkehrbaren Verlust von wesentlichen Elementen ihrer demokratischen Gestaltungsfreiheit. Während den Beteiligten keine Zeit für eine unbefangene Reflexion verbleibt, stellt uns die fortschreitende „Europäisierung“ der Finanz-, Wirtschafts- bis hin zur Arbeits- und Sozialpolitik vor vollendete Tatsachen.
Europa stolpert heute in ein bundesstaatsähnliches Gebilde. Nach den Worten des ehemaligen Bundespräsidenten Roman Herzog haben die Nationalstaaten in den vergangenen 60 Jahren des europäischen Einigungsprozesses „zentnerweise“ Souveränitätsrechte an die europäische Ebene abgetreten. EU-Staaten haben die Handels- und Geldpolitik „vergemeinschaftet“. In wirtschafts- und finanzrechtlichen Fragen haben über 80 Prozent der in den letzten 10 Jahren erlassenen deutschen Vorschriften ihren Ursprung in der EU. Die Europäische Zentralbank ist in Anleihekäufen verstrickt, die einen dreistelligen Milliardenbetrag umfassen und deren Ausfallrisiken die Eurostaaten anteilig tragen. Und schon der provisorische – vom BVerfG gebilligte – EFSF-Rettungsschirm, der über 440 Milliarden Euro verfügt und bald aufgebraucht sein könnte, legt den „Geberstaaten“ unabsehbare „Haftungsrisiken“ auf.

Vor diesem Hintergrund setzen der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) und der Fiskalpakt nun einen weiteren Meilenstein der europäischen Integration – sie binden die Nationalstaaten noch stärker in eine juristische Kontroll- und Haftungsunion ein. Der ESM sieht einen dauerhaften und gigantischen Finanztransfer von bislang als kreditwürdig erachteten zu weniger solventen Staaten vor. Er knüpft an die bisherigen, provisorischen Rettungsprogramme an und wird die Verschuldungspolitik sowohl in den Krisenländern als auch in den angeblich „soliden“ Geberländern weiter forcieren. Auf diese Weise konterkariert die gegenwärtige „Euro-Rettungspolitik“ den Fiskalpakt, der in Europa eine kaum rückgängig zu machende Festlegung der Staaten auf eine rigide Haushaltspolitik statuiert. Das wiederum wird die europäischen Exekutivorgane stärken, denn sie erhalten das Mandat, zentral in die nationale Haushaltspolitik zu intervenieren.

Zusammen mit den bereits Ende letzten Jahres in Kraft getretenen „Sixpack“-Verordnungen werden diese Einrichtungen dafür sorgen, dass auch Deutschland in Kernbereichen der staatlichen Existenz seine demokratische Souveränität verliert. Das gilt nicht zuletzt auch deshalb, weil sich durch die Hintertür ein europaweit und zentral durch die EU-Kommission koordiniertes Vorhaben etabliert, das wirtschaftspolitische „Ungleichgewichte“ auf den Feldern der Fiskal- bis hin zur Lohnfindungspolitik beseitigen helfen soll. Wie noch gezeigt wird, eröffnet dies der europäischen Zentrale unbegrenzte Dispositionsfreiheit und Interventionsmöglichkeiten in wichtige nationale Politikfelder.

ESM: eine undemokratische und dauerhafte Haftungsunion

Der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) ist laut ESM-Vertrag eine „internationale Finanzorganisation“. Er soll Finanzmittel mobilisieren, um „Mitgliedstaaten, die schwerwiegende Finanzprobleme haben oder denen solche Probleme drohen“, unter Auflagen eine „Stabilitätshilfe“ bereitzustellen – wenn dies „zur Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebietes insgesamt und seiner Mitgliedstaaten unabdingbar“ ist. Der ESM darf zu diesem Zweck eigenständig und ohne Vorgaben der Mitgliedstaaten Finanzinstrumente begeben und mit den Mitgliedstaaten, mit Finanzinstituten oder beliebigen Dritten umfassend finanzielle oder sonstige Vereinbarungen schließen. Zu seinem Repertoire gehört auch die indirekte Rekapitalisierung der Banken. Sowohl das Darlehensvolumen als auch das Stammkapital können „im gegenseitigen Einvernehmen“ durch den Gouverneursrat erhöht werden.

Kritiker wie etwa der Leipziger Staatsrechtler Christoph Degenhart bezeichnen den ESM als eine „nahezu kontrollfrei und mit unbegrenzten Mitteln ausgestattete internationale Finanzorganisation“. Er genießt völlige Immunität, er kann in keiner Weise belangt werden. Sein Eigentum, seine Mittelausstattung und seine Vermögenswerte bleiben von gerichtlichen Verfahren und Durchsuchungen unbehelligt. Seine Archive und alle Unterlagen sind unantastbar. Auch die Organe und Bediensteten des ESM sind rechtlich unangreifbar; ihre Immunität kann nur in dem Maße und zu den Bedingungen des Gouverneursrates aufgehoben werden. Die handelnden Organe und Bediensteten des ESM unterliegen einer unbedingten, auch nachwirkenden Verschwiegenheitspflicht.

Der ESM wird, wenn er einmal in Kraft getreten ist, die Koordination eines gigantischen Finanztransfers innerhalb Europas verstetigen. Dabei machen schon die provisorischen Rettungsprogramme die Krisenländer einerseits immer abhängiger und setzen sie dabei ausgreifenden Kontrollen und auch Eingriffsbefugnissen aus. Andererseits legen die Rettungsprogramme den halbwegs gesunden Euro-Staaten unabsehbare finanzielle Belastungen auf. Hier erpressen sich die europäischen „Völker“ gegenseitig in eine europäische Notgemeinschaft. Wünsche nach mehr Transfers in die Krisenstaaten stoßen auf Forderungen nach finanzpolitischer Überwachung der Krisenländer durch supranationale Organe der EU-Bürokratie. Dabei erscheint plausibel, dass die Geberländer mittels des ESM und EFSF in einen immer größeren Strudel von Nachschuss- und Bürgschaftsverpflichtungen hineingezogen werden und so ihrerseits in eine Schieflage geraten.

Wie die Verwaltungsrechtler Wolfgang Kahl und Andreas Glaser ausführen, etabliert der ESM-Vertrag eine bundesstaatsähnliche Haftungsunion. In dieser wird ein permanenter Finanzausgleich zugunsten der überschuldeten Staaten geschaffen. Die bislang noch solventen Staaten haften für die Verbindlichkeiten der Krisenländer. Das geschieht dadurch, dass die Euro-Staaten dem ESM Gelder im Umfang von zunächst 700 Milliarden Euro zur Verfügung stellen, um anderen Euro-Staaten mit drohenden oder bereits eingetretenen akuten Liquiditätsproblemen zu helfen. Das Darlehensvolumen soll vorerst auf 500 Milliarden Euro begrenzt sein. Eine Aufstockung bis hin zu einer Verdoppelung dieser Darlehenssumme ist jedoch schon im ESM-Vertrag angelegt. Die Gewährleistungssumme kann jederzeit vollständig abgerufen werden. Deutschland haftet im schlimmsten Fall für bislang 190 Milliarden Euro, später möglicherweise um das Doppelte.

Zwar zeichnet sich ab, dass der Bundestag immer wieder zustimmen muss, wenn es um die Bewilligung von Hilfsgeldern geht. Auch für die durch den ESM-Vertrag ermöglichte Erhöhung des Stammkapitals, der Änderung der Finanzhilfeinstrumente oder des Darlehensvolumens sieht die Begleitgesetzgebung zum ESM eine verbindliche Befassung des Bundestages vor – dadurch soll der deutsche Vertreter im Gouverneursrat, der in solchen Fragen eine Sperrminorität hat, gebunden werden. Das reicht jedoch nicht aus, um dem Bundestag hinreichende Gestaltungsrechte zu sichern.

Denn einerseits ist überhaupt zweifelhaft, ob diese einfachgesetzlichen Bindungen auch völkerrechtlich erheblich sind. Staatsrechtler weisen darauf hin, dass die Bundesrepublik mit Beitritt zum ESM Vertragspartei eines völkerrechtlichen Vertrages ist. Sie ist also im Verhältnis zu ihren Vertragspartnern gebunden. Der deutsche Vertreter im Gouverneursrat ist gehalten, im Interesse des ESM zu handeln. Er kann sich deshalb beizeiten gezwungen sehen, entgegen einer Weisung des Parlamentes abzustimmen. Sollte beispielsweise eine Situation eintreten, in der die Schlagkraft des ESM davon abhängt, dass Nachschüsse geleistet werden müssen, wird sich der nationale Vertreter eher dem Corpsgeist im ESM verpflichtet fühlen und entsprechende Beschlussvorlagen entgegen der Auffassung der Volksvertretung billigen.
Doch auch dann, wenn das Bundesverfassungsgericht erwirken sollte, dass Beschlüsse des ESM nur unter dem Vorbehalt parlamentarischer Zustimmung bindend sind, bleiben die nationalen Parlamente auf den bloßen Nachvollzug der von den Organen des ESM getroffenen Entscheidungen beschränkt – nicht zuletzt auch deshalb, weil der ESM darauf angelegt ist, den Eindruck einer objektiven Dringlichkeit zu erzeugen. Dieser können sich die nationalen Parlamente schon heute nicht entziehen. Sobald im Raume steht, dass die finanziellen Hilfen „zur Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebietes insgesamt und seiner Mitgliedstaaten unabdingbar“ seien, wird der Bundestag schon aufgrund fehlenden eigenen Sachverstandes kaum seine Zustimmung verweigern können. Denn der Bundestag agiert immer vor dem Hintergrund, dass seine Weigerung, Hilfsgelder zu bewilligen, einen „systemischen“ Zusammenbruch der Eurozone verursachen könnte.

Die nationalen Parlamente sind aber auch deshalb nicht im Entferntesten die entscheidenden Akteure, weil ihre Entscheidungen bloß Stückwerk sind im Vergleich zu dem, was sich auf der Ebene des ESM abspielt. Viel wichtiger sind der Gouverneursrat, in dem die europäischen Finanzminister (oder ihre Vertreter) tagen, und das Direktorium, das die technische Feinarbeit vornimmt. Auf der europäischen Ebene von Gouverneursrat und Direktorium spielt die Musik. Hier wird entschieden, ob und welche Finanzmittel europäischen Krisenstaaten zur Verfügung gestellt werden. Von hier aus wird die Initiative zum Ankauf von Staatsanleihen, zur Ausgabe eigener Anleihen und zur Tätigung anderweitiger Finanzmarktgeschäfte starten.
Auf der Ebene des ESM verstärkt sich der Trend der Europäischen Union, demzufolge sich auf der europäischen Ebene immer mehr Macht zusammenballt. Diese Macht kann auf der nationalen Ebene der bislang nebeneinander her lebenden Teilöffentlichkeiten nicht hinreichend kontrolliert werden. Erschwerend kommt hinzu, dass auch das (bislang ohnehin schwach legitimierte) Europäische Parlament außen vor bleibt. Der ESM ist symptomatisch für die Fortentwicklung einer europäisierten Regierungs- und Expertenherrschaft, die keiner wirkungsvollen Kontrolle durch eine ernst zu nehmende europäische Bürgerschaft unterliegt.

Das Perfide an Einrichtungen wie dem ESM liegt darin, dass sich hier Geberländer und Nehmerländer gegenseitig erpressen und die Staaten Europas so in eine zweifelhaft begründete „Schicksalsgemeinschaft“ zwingen. Wir erleben es schon seit Monaten am Beispiel der provisorischen Hilfsprogramme, wie Finanzhilfen nur gegen zu überwachende Auflagen fließen. Zugleich aber sind die Krisenländer ihrerseits darauf ausgerichtet, Ausnahmen und Aufweichungen bei den Auflagen zu erwirken. Das erzeugt wiederum das Bedürfnis nach stärkerer Überwachung, und die Drohung folgt, das Krisenland durch Einstellung der Hilfen fallenzulassen. Die Drohung mit einer Staatspleite richtet sich aber ihrerseits wieder gegen die Geberländer, weil sie für ihre Banken und Exportwirtschaft fatal wäre.

Auf diese Weise entsteht eine Transfer- und Überwachungsgemeinschaft, in der europäische Gremien eine große Macht bei einem europaweiten Vollzug gigantischer Transfers bekommen. Das sorgt einerseits dafür, dass die Geberländer in einen Haftungssog geraten, der ihre haushaltspolitische Souveränität untergräbt. Andererseits wird aber auch die Souveränität der so genannten Nehmerländer untergraben: Sie müssen, um an Hilfsgelder zu gelangen, ein makroökonomisches Anpassungsprogramm umsetzen. Der Gouverneursrat überträgt der Europäischen Kommission die Aufgabe, im Benehmen mit der EZB und nach Möglichkeit zusammen mit dem IWF ein so genanntes Memorandum of Unterstanding auszuhandeln, in dem die mit der Finanzhilfe verbundenen Auflagen detailliert ausgeführt werden. Weil die Krisenländer so unter eine erniedrigende Vormundschaft bürgerferner Instanzen geraten, ist es im Ergebnis nur allzu verständlich, dass sie alles daran setzen, die Bedingungen und Auflagen des zu koordinierenden Finanztransfers zu verwässern.

Die Krisenländer geraten heute in eine steigende Abhängigkeit von einer internationalisierten Kaste von Finanzeliten und Bürokraten. Denn wie bereits jahrzehntelange Erfahrungen mit der Politik des Internationalen Währungsfonds (IWF) zeigen, verschärft sich gerade durch die Hilfsprogramme die Schuldensituation der Krisenländer. Wie beispielsweise der Ökonom Bernd Lucke ausführt, ist die gegenwärtige Rettungspolitik logisch inkonsistent: Einerseits erhöht man die Schulden durch zusätzliche Kredite an überschuldete Staaten. Auf der anderen Seite aber schrumpft man deren Wirtschaft durch Anpassungsauflagen. Hinzu kommt: Wenn die Auflagen scharf sind, steht im Raum, dass sie verfehlt werden – die „Märkte“ werden also noch unruhiger, weil sie in einer solchen Situation die Nichtzahlung der nächsten Tranche und den daraus folgenden Staatsbankrott antizipieren.

Weil die „Märkte“ durch eine kreditgestützte Rettungspolitik nicht beruhigt werden können, geraten auch die Geberländer in einen Teufelskreislauf – ihre Haftungsverpflichtungen wachsen. Weil die naheliegende Lösung, die Entschuldung mittels einer geordneten Insolvenz und angemessener Auffanglösungen, nicht in Angriff genommen wird, erhöhen sich die Schulden des Krisenstaates – zugleich treibt dieser immer mehr in die Rezession. Dann geraten aber auch die halbwegs gesunden Länder auf die abschüssige Bahn: Sie müssen mehr Schulden aufnehmen, um ihrer eigenen Situation Herr zu werden und zugleich ihren finanziellen Verpflichtungen aus EFSF oder ESM nachzukommen. Auf diese Weise konterkariert die Logik der bisherigen Hilfsprogramme aber auch die Anforderungen des im Folgenden zu behandelnden Fiskalpaktes: Weil es auch für die angeblich „soliden“ Geberländer immer schwieriger wird, den strengen Regeln des Fiskalpaktes zu genügen, geraten auch sie unter die Vormundschaft internationaler Instanzen.

Fiskalpakt: Disziplinierung und Überwachung

Der Fiskalpakt legt seinen Vertragsstaaten die Verpflichtung auf, einen ausgeglichenen Staatshaushalt zu erstellen, indem sie jährlich nur noch Defizite in Höhe 0,5 % des BIP machen dürfen. Dabei sollen sie auch ihre Schuldenquoten in Bezug auf ihr Bruttoinlandsprodukt abbauen : Der Gesamtschuldenstand, der 60 % des BIP übersteigt, soll kontinuierlich schrumpfen. Auf diese Weise steht der Fiskalpakt der faktischen Logik der Euro-„Rettungspolitik – diese treibt Europas Krisenstaaten immer weiter in die Verschuldung und zieht auch die Geberländer tendenziell immer weiter in den Schuldensumpf.
Mit jeder sich konkretisierenden Verpflichtung der Geberländer, mehrstellige Milliardenbeträge in den ESM (oder EFSF) nachzuschießen, geraten auch bislang von den Finanzmärkten als solide eingestufte Länder wie Deutschland in ein zweifelhaftes Licht. Auf diese Weise sorgen die Mechanismen des ESM dafür, dass die Bestimmungen des Fiskalpaktes tendenziell nicht nur von den überschuldeten Nehmerstaaten verfehlt werden. Die europäische Krisenpolitik erweist sich in ihrer Konstruktion als eine wesentliche Ursache dafür, dass prinzipiell alle Staaten der Europäischen Währungsgemeinschaft als „Schuldensünder“ erscheinen. Daraus folgt: Ihre prekäre Haushaltspolitik unterliegt einem immer stärkeren Rechtfertigungszwang gegenüber den vom Fiskalpakt geschaffenen supranationalen Kontrollinstanzen.

Laut Fiskalpakt wird in den Verfassungen der Vertragsparteien festgeschrieben, dass eine Überschreitung der Schuldengrenze (0,5 Prozent des BIP jährlich) oder eine nicht genügende Annäherung an den überschrittenen Gesamtschuldenstand (60 Prozent des BIP) „automatisch einen Korrekturmechanismus“ auslöst. Dieser Mechanismus verpflichtet den Vertragsstaat, durch konkrete Maßnahmen die Zielverfehlung zu korrigieren. Die Überwachung der Regelungen, die in die nationalen Rechtsordnungen verbindlich und dauerhaft übertragen werden müssen, obliegt einerseits einer nationalen Institution. Auf der anderen Seite ist nun für die Euro-Staaten aufgrund ihrer völkervertraglichen Verpflichtung eine Ablehnung des von der Europäischen Kommission vorgeschlagenen Beschlusses, ein Defizitverfahren einzuleiten, nur noch möglich, wenn feststeht, dass eine qualifizierte Mehrheit der sonstigen Eurostaaten diesen ablehnen würde.

Mit dem Fiskalpakt verschärft sich ein Problem, das durch die bereits in Deutschland implementierten Schuldenbremsen aufgeworfen wurde. Wenn eine Verfassung eine bestimmte Politik – hier die Verschuldungspolitik – wechselnden Mehrheitsverhältnissen des demokratischen Lebens entzieht, dann verlieren neue politische Richtungsentscheidungen, zu denen der demokratische Souverän ein neu gewähltes Parlament beauftragt, an Bedeutung. Nur noch eine „überparteilich“ agierende Bewegung wäre stark genug, um eine verfassungsändernde Mehrheit aufzubringen und so die in der Verfassung verankerte Richtungsentscheidung zu verwerfen.

Jetzt verschärft sich die Lage noch: Weil der Fiskalpakt keine Kündigungsklausel enthält, kann er nach seinem Inkrafttreten nur noch unter sehr erschwerten Bedingungen der Wiener Vertragsrechtskonvention gekündigt werden. Nur dann, wenn seine „Geschäftsgrundlage“ entfällt (Art. 62), sich ein Kündigungsrecht „aus der Natur des Vertrages“ (Art. 56 Abs. 1b) ableiten ließe oder wenn Vertragspartner ihre Verpflichtungen grob verletzten, kann sich Deutschland aus den Verpflichtungen des Fiskalvertrages lösen. Damit verliert die Bundesrepublik Deutschland ihre Verfügungsgewalt über wesentliche Teile ihrer Finanzverfassung. Sollte sich die Schuldenbremse als Fehler herausstellen, könnte sogar der verfassungsändernde Gesetzgeber sie nicht mehr aus dem Grundgesetz streichen, ohne gegen völkerrechtliche Vereinbarungen zu verstoßen.

Der Fiskalpakt fordert, dass die Staaten, deren Gesamtverschuldung das Maastricht-Kriterium von 60 % des BIP überschreiten, den über 60 % liegenden Anteil um durchschnittlich ein Zwanzigstel jährlich abbauen. Deutschlands öffentliche Haushalte sind insgesamt mit etwa 82 % des BIP verschuldet. Sollte Deutschland also wirklich durchschnittlich jährlich keine neuen Schulden aufnehmen, müsste es, um die 22 % über der 60-Prozent-Marke abzubauen, zusätzlich ein kontinuierliches Wirtschaftswachstum von mindestens knapp über 1 % erzielen. So etwas ist jedoch in Zeiten wie heute, die eher einen lang anhaltenden Wirtschaftsabschwung erahnen lassen, nur sehr schwer einzuhalten. Beispielsweise hätte im Wirtschaftsabschwung nach dem Platzen der Internet-Blase, also in den Jahren 2001 – 2005, das Wachstum nicht ausgereicht, um den Anforderungen des Fiskalvertrages zu genügen.

Entscheidend ist nun, welche Mechanismen in Gang gesetzt werden, wenn die Zielmargen des Fiskalpaktes verletzt werden. Das so genannte „halbautomatische Defizitverfahren“ verpflichtet nach Artikel 7 des Fiskalvertrages die Eurostaaten, der Kommission zu folgen, wenn diese für ein Euroland die Feststellung eines übermäßigen Defizits vorschlägt, um das Defizitverfahren in Gang zu setzen. Das gilt nur dann nicht, wenn eine qualifizierte Mehrheit der Eurostaaten die vorgeschlagene Mehrheit ablehnt. Sobald aber das Defizitverfahren gegen den betreffenden Staat einmal eingeleitet worden ist, verliert dieser seine Souveränität in Hinblick darauf, ob und welche Kürzungsprogramme und „Empfehlungen“ der Kommission er annimmt.
Der Fiskalvertrag sieht nämlich nun vor, dass Staaten, die sich im Defizitverfahren befinden, Haushalts- und Wirtschaftsprogramme entwickeln und – das ist entscheidend – diese der Kommission und dem Rat zur „Genehmigung“ vorlegen müssen (Art. 5). Mit dem Vertrag erhalten die Kommission und der Rat also ein Veto-Recht gegenüber den nationalen Haushaltsplänen. Europäische Exekutivorgane erhalten hier also die Befugnis, die parlamentarische Haushaltspolitik zu verwerfen. Hier kontrolliert also nicht die direkt vom Volk gewählte Legislative die Exekutive. Vielmehr sind nun die Abgeordneten europäischen Regierungs- und Verwaltungseliten gegenüber rechenschaftspflichtig. Wie der Staatsrechtler Andreas Fisahn zu Recht herausstellt, wird mit dem Fiskalpakt also auf europäischer Ebene eine Zentralisierung geschaffen, die in ihren Kompetenzen über diejenige von Bundesstaaten hinausgeht. Denn weder das Grundgesetz noch das einfache Recht der Bundesrepublik Deutschland enthalten ein Veto-Recht der Zentralregierung in Haushaltsfragen.

Sixpack: Wirtschaftsregierung ohne demokratische Grundlage

Unbemerkt von der breiten Öffentlichkeit arbeitet man auf der Ebene der EU bereits an der Etablierung einer „europäischen Wirtschaftsregierung“. Die supranationale Politikebene ist mit den Ende letzten Jahres verabschiedeten „Sixpack“-Regelungen rechtlich verbindlich dazu übergegangen, aktiv koordinierend und auch inhaltlich gestaltend die noch verbliebenen nationalen Kompetenzen einer „zentralen Detailsteuerung“ zu unterwerfen. Wo sich der EFSF/ESM und der Fiskalpakt immerhin noch darauf beschränken, mittels der Kodifizierung fiskalischer „Leitplanken“ und der Auferlegung von „Haftungsrisiken“ den nationalen Handlungsspielraum nur einzuengen, da hat vor allem das Verfahren „zur Verhinderung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte“ rechtlich fast unbegrenzte Weisungsrechte der Kommission eingeführt.

Laut Fritz W. Scharpf hat die Währungsunion mit der Geld- und Währungspolitik die wirksamsten wirtschaftspolitischen Instrumente der Mitgliedstaaten bereits zentralisiert. Nun aber ist die Krisenpolitik der EU dazu übergegangen, der supranationalen Europäischen Kommission still und heimlich auch das Mandat zu übertragen, die nationalen Wirtschaftspolitiken verbindlich zu koordinieren. Vordergründig geht es bei den vorgesehenen Maßnahmen zur Vermeidung „gesamtwirtschaftlicher Ungleichgewichte“ darum, über ein neues Überwachungsverfahren makroökonomische Fehlentwicklungen, also vor allem bei den jeweiligen Leistungsbilanzen, zu verhindern. Wie schon beim Fiskalpakt verleiht man dabei in orwellianisch anmutender Manier den „Empfehlungen“ der Europäischen Kommission den Charakter von indirekten Anweisungen.
Hier kann nämlich die Nichtbefolgung von „Empfehlungen“, welche die Europäische Kommission zur „Korrektur“ gesamtwirtschaftlicher Ungleichgewichte an die Mitgliedstaaten der EU richtet, durch Sanktionen seitens der EU-Kommission belegt werden, die nur durch eine qualifizierte Mehrheit im Rat außer Kraft gesetzt werden können. Das ist deshalb brisant, weil die hier vorgesehene Übertragung von Kompetenzen an die Kommission, zusammen mit dem Rat „makroökonomische Ungleichgewichte“ im Euro-Raum zu korrigieren, der europäischen Regierungs- und Verwaltungsexekutive der Sache nach unbegrenzte Eingriffsbefugnisse verleiht. Europäische Exekutivorgane sind nun in der Lage, in verbleibende Souveränitätsbereiche wirtschafts-, sozial- bis hin zu arbeitsmarktpolitischer Gestaltung zu intervenieren.

Die hier geschaffenen Kompetenzen sind rechtlich unbestimmt und der Sache nach umstritten. Fragen wie jene, wie es zu einem übermäßigen Außenhandelsdefizit gekommen ist, enthalten so viele Facetten, dass der Gedanke einer zentralen „Steuerung“ des Euroraumes bei genauerer Betrachtung anmaßend erscheint. Liegt die fehlende Wettbewerbsfähigkeit eines Landes an einer zu „korrigierenden“ deutschen Arbeitsmarkt- und Lohnpolitik, die ihre Güter und Dienstleistungen unter ihrem eigentlichen Wert im Ausland absetzt? Oder liegen die Probleme in einer zu „korrigierenden“ Bildungs- und Arbeitsmarkt- oder gar Familienpolitik des Defizitlandes? Solche und ähnliche Fragen sollten in Europa eigentlich Gegenstand einer vielschichtigen, von den europäischen Bürgern getragenen und europäische Grenzen überschreitenden politischen Willensbildung sein. Erst so bildet sich eine tragfähige Öffentlichkeit auf unserem Kontinent heraus.

Leider hat sich aber in Europa eine demokratische Öffentlichkeit, die nationale Grenzen überschreitet und in der sich „normale“ Bürger als Teilnehmer einer umfassenden Willensbildung begreifen, bis heute nicht etabliert. Einerseits vollzieht sich eine immer stärkere Machtverlagerung auf die supranationale und intergouvernementale Ebene. Ungeachtet der Diskussionen über die nötige „Demokratisierung“ der Europäischen Union erscheinen dabei die politischen Entwicklungen unkontrollierbar und bürgerfern. Überdies entsteht der Eindruck, dass es die gegenwärtige Rettungspolitik nicht schafft, über das hektische Hinterherrennen angesichts immer neu auftretender Krisen hinauszuwachsen. Auf diese Weise wird sie den verflochtenen europäischen Wirtschaftsraum nie als Plattform zur Entwicklung eines europäischen Aufbruchs nutzen können.

Zu der Fachöffentlichkeit, die auf den Gebieten der Ökonomie, der Rechtswissenschaften und der Politologie seit jeher als Ersatz für eine demokratische Öffentlichkeit auf europäischer Ebene fungierte, gesellen sich heute immerhin auch populärere Diskurse. In Talkshows, Nachrichtensendungen und Bestsellern werden die Verwerfungen der Eurokrise einem breiteren Publikum dargelegt. Auch steht heute die Forderung nach einer Volksabstimmung über eine zukünftige Finanz- und Wirtschaftspolitik in Europa im Raum. Damit würde die Transformation unseres Staatswesens immerhin nachträglich legitimiert werden.

Das Problem jedoch besteht darin, dass die Debatten selten über ein bloßes Unbehagen hinausgehen. Überdies krankt die aufkeimende Debatte zur „Demokratisierung“ der EU daran, dass sie erst dann einzusetzen scheint, wenn der Zug bereits in Richtung „mehr Europa“ abgefahren ist. Aus der akuten Krise folgen notgedrungene Vereinbarungen, die zwecks besserer „Legitimierung“ oder „Akzeptanz“ von oben nach unten kommuniziert werden müssen. Um eine demokratische Willensbildung handelt es sich hier nicht: Wo jedes Mal erst dann entschieden wird, wenn etwas bereits vollendete Tatsache ist, da gibt es nichts zu entscheiden.