05.10.2010

EU-Lobbyarbeit und Grüne Gentechnik

Essay von Juliana Veit

Wer hat die Hosen an beim Kampf um eine sogenannte Zukunftstechnologie? Über Einfluss- und Erfolgsfaktoren der beiden Kontrahenten EuropaBio und Greenpeace.

Die Lobbying-Strategien der Greenpeace EU-Unit können nur im Zusammenhang der Gesamt-Aktivitäten von Greenpeace als „critical interlocutor […] between public opinion and public and private organizations“ (Ansell et.al. 2006: 98) betrachtet werden. Bei den Untersuchungen zum Instrumentarium der Interessenvertretung wurde aber bereits eines deutlich: Der Erfolg der Aktivitäten ergibt sich weniger aus der Beeinflussung der politischen Prozesse von innen heraus, da dies Kompromissbereitschaft voraussetzt. Diese kann es bei Greenpeace angesichts der Forderungen jedoch nicht geben, denn es geht nicht um Details der politischen Ausgestaltung, sondern um das totale Verbot. Verhandlungen in „dunklen Räumen“ oder an runden Tischen sind deshalb wenig Erfolg versprechend. Das Thema kann nur durch öffentliche Kampagnen und durch Konfrontation erfolgreich angegangen werden, indem die Betroffenen selbst sprechen und die Glaubwürdigkeit politischer Akteure und demokratischer Entscheidungsprozesse auf die Probe stellen.

Selbst wenn der öffentliche Druck gegen Gentechnik enorm ist, kommt die Forderung von Greenpeace einer Maximalforderung gleich, die im globalen Kontext politisch nicht wesentlich einfacher umzusetzen sein dürfte als die Etablierung der Gentechnik. Dies wird insbesondere vor dem Hintergrund drohender Handelsbarrieren und internationalen Drucks der Welthandelsorganisation (WTO) sowie der gv-exportierenden Staaten wie den USA, Kanada oder Argentinien deutlich. Neben Kampagnen, in denen die Risiken der Gentechnik kommuniziert werden, soll zusätzlich auf die Verhinderung der Zulassung von gentechnisch veränderten Produkten (gv) gesetzt und das politische Verfahren sowie die beteiligten Akteure selbst infrage gestellt werden.

Mit Pauken und Trompeten gegen Gentechnik

Die Zielsetzung von Greenpeace ist ganz klar, Gentechnik als eine Risikotechnologie darzustellen und Umwelt- und Gesundheitsrisiken in den Mittelpunkt zu rücken. Durch wahrhafte Guerilla-Aktionen sollen diese Botschaften zwar gewaltfrei, dafür aber provokant, laut und breit kommuniziert werden. Die Greenpeace-Kampagnen und -Berichte sind dabei durch die Charakteristika Simplifizierung, Emotionalisierung und Skandalisierung gekennzeichnet, um die Öffentlichkeit zu informieren, wachzurütteln und ihre Aufmerksamkeit zu erregen (Greenpeace Deutschland 2008). Einfache, aber eindeutige Symbole geben den Kampagnen wie auch der Organisation selbst einen hohen und unverwechselbaren Wiedererkennungswert und vermitteln eine einheitliche Botschaft in Wort und Bild: Gefahr – die Genmais-Fratzen; das aus Teller und Besteck geformte Totenkopf-Symbol; die Warnschilder auf Feldern: „Achtung Gentechnik – Biohazard!“ und nicht zuletzt das Symbol „X“ für unbekannte Risiken (siehe etwa Greenpeace 2003). Die Skepsis der Bevölkerung gegen Gentechnik wird mit provokanten und unkonventionellen Methoden effektiv verstärkt. Man kann über die grüne Gentechnik und ihre Sinnhaftigkeit unterschiedlicher Meinung sein, „aber das nun als so große Gefahr schon mindestens auf der Höhe zur Kernenergie hochzuspielen, dazu muss man schon eine ganz schöne Kampagnenkraft haben“ (BMELV 2008). Damit einher gehen Kampagnen, oft in Zusammenarbeit mit Supermärkten und Bioläden, um Verbraucher durch Informationsbroschüren und Einkaufsratgeber über eine bewusste Ernährung ohne Gentechnik aufzuklären (Greenpeace Deutschland 2008). […]

Folglich ergeben sich für Greenpeace kaum Ansatzpunkte zur konstruktiven Mitarbeit bei der Gestaltung der EU-Gentechnikpolitik, um Lösungen für einen verantwortungsvollen Umgang mit der Technologie zu finden. Denn in dem Moment, in dem eine funktionierende und effiziente Vorgehensweise vorgeschlagen würde, die eine Einschätzung der Umwelt- und Gesundheitsrisiken möglich macht, wäre der Gentechnik in Europa die Tür geöffnet (GD Landwirtschaft 2008). Vielmehr soll die öffentliche Meinung bei politischen Entscheidungen als Druckmittel genutzt werden, um Politiker bei Fehlentscheidungen bloßzustellen und über die Öffentlichkeit zu sanktionieren. Folglich kann Greenpeace Institutionen, verstanden als Normen und Regeln, im Lobbyingprozess instrumentell nutzen, um Politiker über die Konfrontation mit der Öffentlichkeit in ihre demokratischen Schranken zu verweisen.

Besser nie als bald!

Neben der erfolgreichen Strategie, die Ablehnung von Gentechnik weiter in der öffentlichen – und mittel- oder unmittelbar auch in der politischen – Arena zu verankern, wird als mittelfristiger Erfolg versucht, die Zulassung von gv-Produkten hinauszuzögern und das Verfahren strenger zu gestalten. Werden neue wissenschaftliche Erkenntnisse vorgelegt, muss dies noch einmal von der EFSA überprüft werden, wodurch das gesamte Verfahren hinausgezögert wird (GD Sanco 2008). Zusätzlich übt Greenpeace diesbezüglich auf die Mitgliedstaaten massiven Druck aus, sodass auch auf dieser Ebene der Zeitrahmen völlig ausgeschöpft wird. Darüber hinaus steigt mit dieser Taktik die Skepsis auf nationalstaatlicher Ebene, auf der letztlich über Sicherheit und Zulassung der Produkte entschieden werden muss, und es somit im Regelungsausschuss sowie im Ministerrat nie zu einer Entscheidung kommt (GD Forschung 2008). NGOs sind dabei vor allem bei Anträgen erfolgreich, in denen der Anbau in Europa Gegenstand der Zulassung ist. Bei Anträgen, die den Import oder die Weiterverarbeitung von GVOs betreffen, sind sie eher erfolglos, weil das von der Kommission „letztendlich durchgewunken wird“ (Ministerialbeamter 2008).

Vor allem in Bezug auf die gv-Kartoffel „Amflora“ von BASF, die ausschließlich für die industrielle Stärkeproduktion gedacht ist (Tatje 2008: 35), wurden unzählige Aktionen, wissenschaftliche und rechtliche Studien und Berichte verfasst, um die Zulassung zu verhindern (siehe Greenpeace EU-Unit: Policy Papers & Briefings). Schließlich würde mit der Kartoffel auch eine neue gv-Sorte in der EU angebaut werden. Nach der positiven Bewertung der Amflora durch die EFSA 2005 machte Greenpeace die Kommission auf eine Studie der Weltgesundheitsorganisation (WHO) aufmerksam, in der die hohe Antibiotika-Resistenz der Kartoffel als gefährlich eingestuft wird (EFSA 2005; Greenpeace 2008b: 1). Nach erneuter Risikobewertung der EFSA kam es im Ministerrat wieder zu keiner Entscheidung, und zum ersten Mal wurden anschließend – in dem bereits erwähnten Treffen des Kollegiums am 7. Mai 2008 – die Amflora-Kartoffel und zwei weitere GVOs von der Kommission vorläufig abgelehnt und zur EFSA zurückgesandt.

Letztlich läuft die wissenschaftliche Debatte mit Greenpeace nie auf einen Kompromiss hinaus, da die Kriterien der Risikobewertung nie ausreichend sind und ein Risiko – naturgemäß – nie ausgeschlossen werden kann. Die Diskussion führt somit zu einer pseudowissenschaftlichen Debatte, in der ad infinitum keine Entscheidung getroffen werden kann: „Irgendwann schlagen sie sich auch solche wissenschaftlichen oder pseudowissenschaftlichen Argumente einfach um die Ohren und kommen über die Frage, dass sie das Ergebnis unterschiedlich interpretieren, letzten Endes nicht hinaus“ (BMELV 2008).

Dies geht einher mit der Strategie, durch Agenda-Setting aktiv das Zulassungsverfahren mitzugestalten und die Regulierung so zu verschärfen, dass die Produktzulassung unmöglich wird. Vor allem in der federführenden GD Sanco wird die Agenda-Setting-Kompetenz von Greenpeace als sehr stark eingeschätzt (Fragebogen GD Sanco: Frage 6.15): Zum einen wird gefordert, die Risikoprüfung von GVOs um viele Kriterien wirtschaftlicher, gesundheits- sowie umweltbezogener Natur zu erweitern und den Fokus auch auf Nichtziel-Organismen zu richten (Greenpeace 2008a: 2). Darüber hinaus fordert Greenpeace im Rahmen der Wahlfreiheit auch die Kennzeichnung von Lebensmitteln tierischen Ursprungs, wenn diese mit GVO gefüttert wurden. Im Februar 2007 überreichte Greenpeace diese Forderung an Gesundheitskommissar Markos Kyprianou in Form einer Petition mit einer Million in Europa gesammelten Unterschriften (GD Sanco 2008; Greenpeace 2007b; Greenpeace 2007c). Diese Regelung hätte allerdings gravierende Folgen, da 90 Prozent der Futtermittel bereits als GVO-haltig deklariert sind. Die Kennzeichnung würde dem Verbraucher somit schlagartig bewusst machen, wie sehr Gentechnik bereits Realität ist. Greenpeace hält sich deshalb mit den Forderungen etwas zurück, da diese Auswirkungen auch nicht im Interesse der NGO sind (Ministerialbeamter 2008).

Dennoch zeigt die Strategie eines: Greenpeace wird immer mit Vorschlägen kommen, die das gegenwärtige Rahmenwerk infrage stellen (GD Sanco 2008). Und noch eines: „Die Landwirte wollen effiziente Lösungen, die Biotechnologie will effiziente Lösungen, Greenpeace will teure Lösungen“ (GD Landwirtschaft 2008). Solange es nicht auf ein komplettes Verbot von Gentechnik hinausläuft, kann man es Greenpeace nie recht machen. Und auch hier geht es wesentlich um die Legitimation der eigenen Existenz: „Wenn die Leute nun sagen, Greenpeace hat der Kommission jetzt zugestimmt! Wozu brauchen sie dann Greenpeace?“ (GD Landwirtschaft 2008).

Kritik an Zulassungsverfahren und Behörden

Eine weitere Strategie von Greenpeace ist, die Anwendung des Zulassungsverfahrens zu kritisieren und die zulassenden Behörden selbst infrage zu stellen. Dabei wird vor allem eine überproportionale Macht der Industrie, der EFSA und der Kommission konstatiert, wobei weder die kritische Wissenschaft noch die nationalen Zulassungsbehörden Einfluss auf die Risikobewertung haben (Greenpeace 2008c: 2): „The whole procedure is based on the data submitted by the companies that want to sell their products. It is absolutely limited to describe the product and explaining how safe this product is“ (Greenpeace EU-Unit 2008). Greenpeace fordert deshalb eine grundlegende Reform des gegenwärtigen Zulassungsverfahrens. Dies zeigt den Kern der Strategie und die kontroverse Debatte auf wissenschaftlicher sowie politischer Ebene: Bislang wurde kaum mit wissenschaftlicher Evidenz vorgelegt, dass GVOs eine Gefahr für Mensch und Umwelt darstellen, und gleichzeitig schließen sich die Lücken potenzieller Risiken zunehmend durch wissenschaftliche Studien. Ein Kommissionsbeamter beschreibt deshalb indirekt die Vorgehensweise von Greenpeace, das institutionelle Gefüge infrage zu stellen, als eine wenn auch gefährliche, aber dennoch effiziente Strategie: „Wenn ich eine Lobby-Organisation wäre, ich würde meine Ressourcen abziehen und nicht versuchen, noch zu sehr in die Wissenschaft zu gehen, sondern ich würde mich gegen die Institution richten, die diese wissenschaftlichen Ergebnisse hervorgebracht hat“ (GD Landwirtschaft 2008). Diese Argumentation ist vielmehr sogar notwendig, um die eigene Position zu unterfüttern und sie nicht als ideologisch zu dokumentieren (GD Landwirtschaft 2008).

Sowohl Kommissionsbeamte als auch Unternehmenslobbyisten verweisen auf die wissenschaftliche Basis der Gesetzgebung, deren Herz die EFSA darstellt. Diese Institution wurde durch den Beschluss des Ministerrats und des Europaparlaments mit dem Ziel der Einführung wissenschaftlicher Strukturen gegründet (GD Landwirtschaft 2008; Industrieunternehmen 2008b). Dennoch richten sich die Entscheidungen des Ministerrats im Zulassungsverfahren immer gegen die Empfehlung der von ihnen selbst eingesetzten Behörde (Industrieunternehmen 2008b). Dadurch werden nicht nur die Glaubwürdigkeit der EFSA als Gesamtinstitution und das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Lebensmittelsicherheit gefährdet, sondern auch EU-Politik als willkürlich dargestellt. Dies wird vor allem von NGOs durch Meldungen lanciert wie: „Es gab eine Mehrheit gegen die Zulassung von GVO, die Kommission kann trotzdem machen, was sie will. Die bösen Bürokraten in Brüssel machen, was sie wollen“ (BMU 2008). Solche Meldungen nutzen auch Politiker gern für instrumentelle Zwecke, um GVOs abzulehnen. Umso preiswerter und angenehmer ist diese politische Entscheidung, wenn man sich auf NGOs bezieht, die eine „vermeintliche“ Öffentlichkeit vertreten (Industrieunternehmen 2008b).

In seiner Rolle als „watch-dog“ der politischen Prozesse veröffentlicht Greenpeace unzählige Berichte über widersprüchliche politische Entscheidungen, über zurückgehaltene wissenschaftliche Informationen und Zweifel innerhalb der Kommission und drängt somit auf Reformen des Zulassungsverfahrens (siehe z.B. FoEE, Greenpeace 2006). Eine wichtige Rolle spielt dabei auch das Europaparlament (EP), das Greenpeace über parlamentarische Anfragen nutzt, um Druck auf die Agenda der Kommission auszuüben. Darüber hinaus kann über die nationalen Delegationen Druck auf den Ministerrat gemacht werden (MdEP, Fraktion der Grünen/Freie Europäische Allianz 2008; Berater im Landwirtschafts-Ausschuss des EP 2008). Eine grüne Abgeordnete des EP erklärt, dass parlamentarische Anfragen oft die einzige Möglichkeit darstellen, um die Kommission zur Rede zu stellen und auf kritische Studien aufmerksam zu machen. Dennoch reagiert oder handelt die Kommission häufig nicht, „die einzige Möglichkeit ist dann, vor den EuGH zu gehen“ (2008). Nicht zuletzt durch die gemeinsame Forderung, demokratische Strukturen im Zulassungsverfahren einzuführen, stellt Lobbying über das EP eine zweckmäßige Methode dar.