10.12.2011

Warum Manager so gerne zu Moralisten werden

Analyse von Steffen Hentrich

Über die Fortsetzung des Wettbewerbs mit ökologistischen Mitteln.

Es ist schon ein paar Jahre her, da schwärmte ein leitender Manager eines großen deutschen Haushaltgeräteherstellers in einem Vortrag auf einer Berliner Veranstaltung der Initiative Energieeffizienz über die großen Fortschritte seines Unternehmens bei der Reduzierung des Energieverbrauchs seiner Produktpalette. Noch größere Begeisterung brachte er der Idee von einem „European Top-Runner“ entgegen. Nach seiner Ansicht sollte sich der Anbieter des energieeffizientesten Elektrogerätes nicht nur mit einer prominenten grünen Sieben auf dem EU-Energielabel schmücken können, sondern möglichst auch noch die Messlatte festlegen, nach der die Geräte zukünftig überhaupt auf dem Markt angeboten werden dürfen. Ziel sei ein „Abschneiden“ der schlechtesten Geräte. Statt sich auf die Information der Verbraucher zu beschränken, müsse die Energieeffizienzpolitik der Europäischen Union nach dieser Lesart auf die Einhaltung von Minimalstandards des Energieverbrauchs achten. Der unternehmerische Wettbewerb um die Gunst der Verbraucher soll so kraft staatlicher Regulierung zugunsten derjenigen manipuliert werden, deren Produkte zwar technologisch die Nase vorn haben, aufgrund ihrer höheren Preise aber der weniger energieeffizienten, ausländischen „Billigkonkurrenz“ nicht unbedingt gewachsen sind. Klammheimlich vermischen sich ökologische Argumente mit handfesten wirtschaftlichen Interessen.

Postmoderne Vetternwirtschaft

Umweltpolitik genießt hierzulande eine hohe gesellschaftliche Reputation. Wie einige andere Politikbereiche, mit denen die Bevölkerung besonders emotional umgeht, werden Umweltverbände, Umweltpolitiker und inzwischen auch die Hersteller von Umweltschutzgütern und -dienstleistungen mit ausgeprägtem Wohlwollen betrachtet. Schließlich geht es um die Rettung von Natur und Umwelt, wenn nicht gar der ganzen Welt. Kein Tag vergeht, dass nicht neuerliche Horrormeldungen über rauchende Schlote, stinkende Flüsse, schmelzende Gletscher und ertrinkende Eisbären durch die Presse gehen. Wer will da nicht den Bewahrern der Schöpfung aus den Büros der Umweltorganisationen, den Amtsstuben der Umweltbehörden und den Vorstandsetagen ökologisch denkender Unternehmen sekundieren? Nach allgemeinen Auffassungen kämpft der Gesetzgeber mit Umweltvorschriften, Umweltabgaben oder aber mit ökologisch motivierten Subventionen in erster Linie für die Interessen der Gesellschaft. Natürlich ist niemand so naiv zu glauben, das Wind- und Solarkraftanlagenbetreiber nicht auch gewinnorientiert seien, doch wenn es um das Gelingen einer guten Sache ginge, dann müsse der Staat neben der Peitsche auch großzügig das Zuckerbrot austeilen. Noch immer gilt die Umweltpolitik als heile Welt, in der fair und mit Bedacht vorgegangen werde. Kaum auszudenken, dass sich hinter dieser Kulisse etwas abspielen könnte, bei dem die eine Interessengruppe ganz kräftig die Hand der anderen wäscht.

Da der Staat sich mit umweltpolitischen Gesetzen nicht nur an die Lösung von Umweltproblemen heranmacht, sondern mit dessen Kosteneffekten auch die Karten für die Erwirtschaftung von Gewinnen im Wettbewerb neu mischt, sind unzählige Unternehmen ganz brennend daran interessiert, bei der Aufstellung dieser Spielregeln ein Wörtchen mitzureden. In Deutschland werden nach Angaben des Statistischen Bundesamtes jährlich rund 1,5 Prozent des Bruttoinlandprodukts (BIP) für den Umweltschutz ausgegeben, hinzu kommt eine jährliche umweltbezogene Steuerlast von 2,2 Prozent des BIP auf Haushalte und Unternehmen. [1] Doch je höher die Kosten für Umweltschutz sind, umso höher ist der Wert einer relativ günstigen Wettbewerbsposition. Entsprechend wichtig ist es für Unternehmen, sich im Umweltschutzmarkt günstig zu platzieren. Das klappt am besten, wenn man selbst in die umweltpolitische Gesetzgebung eingreift, um im Ergebnis besser dazustehen als die Konkurrenz. Neben den immer wieder zitierten Nutznießern von Umweltsubventionen und den Herstellern der für Umweltschutzmaßnahmen benötigten Gerätschaft und Beratung räumen aber auch sonst ganz unverdächtige Unternehmen kräftig ab. Hausgerätehersteller, die Europas Energieeffizienzpolitik für die Einrichtung von Marktzugangsbarrieren benutzen wollen, sind nur ein Beispiel unter vielen.

Gentechnik-Verbot

Ein prominenter Fall sind die strikten Einfuhrkontrollen der Europäischen Union für landwirtschaftliche Produkte, bei denen die Gentechnik Anwendung fand. Derzeit gilt hier eine sogenannte „Nulltoleranz“-Politik für geringfügige Spuren von in der EU nicht zugelassenen gentechnisch veränderten Pflanzen (GVO). Dabei spielen sowohl die restriktive Zulassungspolitik, die in den überwiegenden Fällen nicht auf empirisch belegbare umwelt- oder gesundheitsschutzbedingte Risiken, sondern auf eine übermäßig weite Auslegung des Vorsorgeprinzips zurückzuführen ist, als auch die daraus resultierenden Einfuhrbeschränkungen in die Hände europäischer Landwirte. Aus deren Perspektive geht mit dem geringeren Wettbewerb und dem damit verbundenen geringeren Marktangebot ein spürbarer Profitzuwachs einher, den europäische Konsumenten mit höheren Preisen finanzieren müssen. Gerade kleinere landwirtschaftliche Betriebe, in denen der Einsatz moderner Biotechnologie weniger Vorteile bringt als etwa in amerikanischen Großbetrieben, fürchten die Hightech-Konkurrenz. [2] Kein Wunder, dass sich insbesondere kleinere Landwirte und deren Branchenverbände in der EU als Lobby für eine strenge Regulierung des Inverkehrbringens gentechnisch veränderter Lebens- und Futtermittel engagieren. Anders ist die gegenüber anderen Ländern außergewöhnlich strenge Regulierung von GVO in der EU kaum zu erklären, schließlich waren gentechnikkritische Verbraucherschutz- und Umweltorganisationen in den USA ebenso aktiv wie in Europa.

Biomasse-Förderung

Ein ähnlich gearteter Fall betrifft die jüngste Entwicklung der Förderung der Biomasse in der Europäischen Union. Erfolgreiche Kampagnen unterschiedlicher Umweltorganisationen und das Lobbying europäischer Bauern haben dazu geführt, dass die in der EU-Richtlinie „Erneuerbare Energien“ aufgenommenen Nachhaltigkeitskriterien für die Herstellung von Biomasse zur energetischen Verwendung systematisch zu einer Benachteiligung von Palmölimporten aus südostasiatischen Ländern führten. Obwohl mehrere unabhängige Untersuchungen dem Palmöl eine bessere Ökobilanz bescheinigten als anderen Pflanzenölen, so eine aktuelle Studie des Jenaer Forschungsinstituts GlobEcon, würde die methodisch schwer nachvollziehbare Lebenszyklusanalyse der EU Referenzwerte für Biodiesel aus Palmöl angeben, die weit unter denen des von europäischen Landwirten angebotenen Rapsöls liegen. [3]

Tatsächlich bescheinigen die Autoren der Studie dem Palmöl eine dem Rapsöl weit überlegene Flächenproduktivität und damit fast den dreifachen flächenbezogenen Energieertrag. Dies würde beim Palmöl auch unter Berücksichtigung von Transportemissionen zu weit höheren Reduktionen von Treibhausgasen (THG) als bei europäischem Raps führen und damit die Bewertung der EU vom Kopf wieder auf die Füße stellen. Palm- und nicht Rapsöl würde demnach den europäischen Referenzwert von 35 Prozent THG-Reduktion erreichen. Berücksichtigte man zusätzlich noch, dass die EU in ihrer Bewertung das Thema Düngung und die energetische Nutzung von Ölpalmen-Residuen vernachlässigt, käme Palmöl hinsichtlich seiner Klimaperformance wesentlich besser weg als alle anderen Pflanzenöle. Selbst hinsichtlich der Gefahr für die Biodiversität, der aktuelle Hauptvorwurf der Anti-Palmöl-Kampagne, müsse berücksichtigt werden, dass ein signifikanter Teil der Ölpalmen-Plantagen auf lange zuvor gerodeten und anderweitig landwirtschaftlich oder nicht genutzten Flächen angelegt wurde, der Löwenanteil der gerodeten Regenwaldfläche dagegen anderen Nutzungen durch Infrastruktur, Siedlungen, Industrie und Infrastruktur zum Opfer gefallen sei. Mehrere Jahrzehnte nutzbare Palmölplantagen seien zudem wesentlich artenreicher als jedes europäische Rapsfeld. Bei der Debatte um den Einfluss des Biomasseanbaus in den Entwicklungsländern werde stets unterschlagen, dass die neu geschaffene Einnahmequelle viel mehr Wohlstand für die einheimische Bevölkerung verspräche, als die von vielen Umweltschutz- und Entwicklungshilfeorganisationen romantisierte Subsistenzwirtschaft. Dass diese Perspektive von europäischen Bauern schon allein deshalb nicht geteilt wird, weil sie zu einer diskriminierungsfreien Handels- und Förderpolitik führen müsste, ist unmittelbar nachvollziehbar.

Abfallentsorgung

Oder nehmen wir das Beispiel des Baseler Übereinkommens über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung, dessen Verhandlungen jahrelanger Lobbyismus der Entsorgungsbranche der Industriestaaten vorausging. Zu groß war die Angst, dass die wachsende Billigkonkurrenz von Entsorgungsunternehmen aus Entwicklungs- und Schwellenländern die heimische Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtigen könnte. Nach dieser Konvention müssen weltweit bei der Entsorgung gefährlicher Stoffe vereinbarte Standards eingehalten werden, und ein Handel mit Nichtunterzeichnerstaaten ist nicht zulässig. Tatsächlich musste die OECD schon zehn Jahre nach Inkrafttreten einräumen, dass die Umwelteffektivität dieser internationalen Vereinbarung schwer bewertbar sei. [4]

Ganz im Gegenteil spricht einiges dafür, dass diese Handelsrestriktionen in einigen Ländern zu einer Verschärfung von Umweltproblemen geführt haben. Da der Rückgang der Sekundärrohstoffeinfuhren zu auf dem Markt verfügbaren Mengen führte, deren industrielle Verwertung in großen, lizenzierten Recyclingbetrieben weniger rentabel war, verlagerte sich das Recycling von gefährlichen Abfällen zunehmend in den kleingewerblichen Sektor, dessen technische Ausstattung, Arbeitsbedingungen und Umweltstandards weit unterhalb dessen liegen, was Lizenzbetriebe in diesen Ländern gewährleisten. [5] Fraglich bleibt also, ob der Verlust einer potenziellen Einkommensquelle durch den Umweltprotektionismus der Industriestaaten überhaupt zur Verbesserung der Arbeits-, Lebens- und Umweltbedingungen in Entwicklungs- und Schwellenländern geführt hat.

Saubere Luft

Noch viel längere Tradition hat der mit Umweltmotiven maskierte Kampf um Wettbewerbsvorteile in der deutschen und europäischen Luftreinhaltepolitik. Das hier gültige Regelwerk ist so angelegt, dass einerseits die Bandbreite der möglichen Reinigungstechnologien eingeschränkt wird, andererseits am Markt etablierte Anlagen jahrelang vom Gesetzgeber nachlässiger behandelt wurden. Auch heute noch, so mahnt etwa der Sachverständigenrat für Umweltfragen in seinem letzten Gutachten, „beziehen sich die neuen Grenzwerte [der 13. BImSchV] für NOx-Emissionen nur auf Neuanlagen, nicht jedoch auf die Fülle der Altanlagen“. [6] Auch mit der jüngsten Novelle der sogenannten IVU-Richtlinie, so die Experten, gebe es keine Gleichbehandlung von Alt- und Neuanlagen. [7] Anlagen, die bis spätestens 2012 außer Betrieb gehen, kommen noch immer in den Genuss von Sonderregelungen. Mit der gesetzlich fixierten Anwendung der „besten verfügbaren Technik (BVT)“, auf deren Spezifizierung die Industrieverbände mit ihren technischen Regelwerken (VDI, DWA, DVGW) erheblichen Einfluss nehmen, lässt sich von Unternehmensseite die umweltpolitische Dynamik ebenso gut beeinflussen, wie es gelingt, die eigene Branche über den Umweg der Vermeidungstechnik in ein Kartell zu zwingen.

Marktneulinge, deren Anlagen Emissionswerte aufweisen, die von den BVTs abweichen, haben es schwer, eine Betriebsgenehmigung zu erhalten, auch wenn ihr Betrieb am jeweiligen Standort keine überhöhten Immissionen verursacht. Ohnehin wird es ihnen nicht leicht gemacht, mit alteingesessenen Emittenten in den Wettbewerb zu treten. Schließlich kann Neuanlagen trotz modernster Umwelttechnik die Genehmigung versagt werden, wenn das Risiko des Überschreitens von bereits durch bestehende Emittenten ausgereizten Immissionsgrenzwerten zu groß ist. So werden Umweltstandards sehr schnell zu handfesten Markteintrittsbarrieren. Altanlagen rauchen derweil munter weiter, obwohl oft gerade hier die billigsten Emissionsminderungen erreicht werden könnten. Kein Wunder, dass dieser von Umweltökonomen seit Jahrzehnten bemängelte Zustand, der Innovationen hemmt und höhere Kosten verursacht, kaum eine Chance auf Veränderung hat. Mit wesentlich flexibleren Luftreinhalteinstrumenten, wie sie mit Abgaben oder Zertifikatshandel zur Verfügung stehen, ließen sich partikuläre Verteilungsinteressen der Unternehmen wesentlich schlechter durchsetzen. Da jedes Unternehmen bei den marktwirtschaftlichen Alternativen für die verursachten Emissionen den gleichen Preis zahlt, sind die Möglichkeiten, umweltpolitische Regulierung für wettbewerbs- und verteilungspolitische Zwecke zu gebrauchen, deutlich eingeschränkt.

„Rent Seeking“

Staatliche Umweltregulierung mag auf den ersten Blick primär dem Interesse der Allgemeinheit dienen. Was aber, wenn Umweltpolitik zum industriepolitischen Vehikel verkommt? Für viele Unternehmen ist es einfacher, Gewinne mithilfe des Staates zu generieren, als sich diese im Wettbewerb mit anderen Unternehmen auf dem freien Markt zu erarbeiten. Ökonomen haben hierfür den Begriff des „Rent Seeking“ geprägt: Während Gewinne auf freien Märkten über kurz oder lang durch Wettbewerber wegkonkurriert werden und nur durch permanente Kostensenkung und Qualitätsverbesserung aufrechterhalten werden können, führen staatliche Markteingriffe in aller Regel zu Vorteilen einzelner Unternehmen, die sich in Form höherer Gewinne („rents“) auch ohne besondere Anstrengungen im Interesse des Kunden abschöpfen lassen.

Doch aus volkswirtschaftlicher Perspektive stört weniger die Umverteilung von den Konsumenten zu den Produzenten als vielmehr die Ressourcenverschwendung, die Unternehmen, Staat und Verbraucher dadurch in Kauf nehmen müssen. Während die Unternehmen durch geschickte Einflussnahme auf die Umweltgesetzgebung den Wettbewerb zu ihren Gunsten beeinflussen und sichtbare Gewinne in ihren Bilanzen ausweisen können, verteilen sich die dadurch verursachten Kosten häufig unbemerkt und nicht unmittelbar nachvollziehbar auf den Schultern aller anderen Marktteilnehmer. So nützt beispielsweise das in den Abfallwirtschaftsplänen der Länder mit dem „Prinzip der Nähe“ begründete Ziel der Entsorgungsautarkie den jeweils ansässigen Entsorgungsunternehmen. [8] Die Rechnung dieser Wettbewerbsbeschränkung zahlen jedoch die privaten Haushalte. Markteintrittsbarrieren oder Produktionsmengenbeschränkungen im Zuge von Umweltgesetzen reduzieren den Wettbewerb und erleichtern die Kartellbildung.

Sind Subventionen, Zölle und staatlich garantierte Angebotslizenzen als Wettbewerbshemmnisse noch relativ leicht zu identifizieren, so lassen sich Wettbewerbsvorteile durch selektive Umweltstandards für Außenstehende schon schwieriger aufdecken. Dabei eignen sich umweltpolitische Maßnahmen ganz besonders für den verdeckten Kampf um wirtschaftliche Pfründe. Unzählige Umweltgruppen erteilen umweltpolitischen Initiativen in der Öffentlichkeit die moralische Absolution – ein Luxus, den Unternehmen in vielen klassischen Bereichen wirtschaftlicher Lobbyaktivitäten nicht genießen. Kaum ein Wähler würde es gutheißen, wenn der Staat deutschen Industrieunternehmen auf seine Kosten jährlich einfach so rund eine halbe Milliarde Euro in die Hand drücken würde. [9] Doch mit dem Etikett „Umweltschutz und Energieeffizienz“ bekommt das Ganze einen guten Zweck verpasst, den die Menge schluckt. Ob dieses Geld tatsächlich im Sinne der Millionen von Steuerzahlern investiert wird, ist angesichts des ökologischen Heiligenscheins weit weniger von Belang.

Umweltorganisationen und Unternehmen spielen sich hier teils bewusst, manchmal aber auch unbewusst, gegenseitig in die Hände. Zunehmend sind es aber auch die Unternehmen und ihre Verbände selbst, die sich in der Rolle von Umweltschützern gefallen. Wie anders ist es zu verstehen, wenn deutsche Unternehmen in der „2-Grad-Initiative“ für Klimaschutz mit klimapolitischen Forderungen voranpreschen, an deren praktischer Umsetzung dann fleißig mitgestrickt werden soll? Klimaschutz als deutscher Exportschlager und eine deutsche Vorreiterrolle, die mit Fördermitteln und industriepolitischen Privilegien deutsche Unternehmen zu Rüstungsbetrieben im Kampf gegen die globale Erwärmung macht, sind ganz nach dem Geschmack so mancher Strategen in den hiesigen Vorstandsetagen.

Schäden für die Allgemeinheit

Es besteht kein Zweifel, dass staatliche Regulierung dazu beitragen kann, Umweltprobleme dort zu lösen, wo Märkte versagen, weil Eigentumsrechte an natürlichen Ressourcen nicht existieren oder deren Besitzer aufgrund hoher Verhandlungskosten nicht in der Lage sind, die Kosten des Eingriffs in die Natur zur gegenseitigen Zufriedenheit untereinander aufzuteilen. Sogenannte Umweltexternalitäten, Schäden für die Allgemeinheit, die der Verursacher nicht trägt, können durch eine kluge Umweltpolitik durchaus reduziert werden. Doch leider steht dem Marktversagen im Umweltschutz ein Versagen des Staates beim Umgang mit den Interessen diverser Interessengruppen entgegen. Rational ignorante Wähler investieren aufgrund ihres individuell vernachlässigbaren Einflusses auf das Wahlergebnis (aber auch wegen ideologischer Scheuklappen) häufig nicht viel Zeit und Geld in eine neutrale und sachbezogene politische Meinungsbildung. Mit einem einzigen Kreuz auf dem Wahlzettel wird die Verantwortung an Politiker delegiert, die in den Jahren bis zur nächsten Wahl nur die Angst um die Gunst derselben leichtgläubigen Wähler davon abhält, sich gemeinsam mit allerlei Lobbyisten am Bürger schadlos zu halten.

Staatliche Umweltregulierung mit verklärtem Blick durch die rosarote oder in diesem Falle durch die grüne Brille zu betrachten, garantiert dem Wähler, wie eine Weihnachtsgans ausgenommen zu werden. Um dieses schmerzvolle und oft auch für die Umwelt wenig sinnvolle Opfer zu vermeiden, lohnt sich auch in der Umweltpolitik die aufmerksame Lektüre des Kleingedruckten. Doch je tiefgrüner das Brillenglas, umso schwerer ist die Schrift zu erkennen.