19.07.2010

Guter Wettbewerb, schlechte Umweltpolitik

Essay von Joachim Weimann

Unser Verhältnis zum Wachstum ist so ambivalent, dass es als innovativ gilt, es zu verhindern.

Wir haben ein gebrochenes Verhältnis zum Wirtschaftswachstum. Auf der einen Seite sind wir uns darüber im Klaren, dass wir es brauchen. Jedes Jahr im Herbst starren Politik und Öffentlichkeit gebannt auf die Prognosen der Wirtschaftsinstitute, ganz so, als ginge es um die Ziehung der Lottozahlen, nachdem man tausend Tippreihen gekauft hat. Hohes Wachstum verheißt Wohlstand, steigende Einkommen und sprudelnde Steuerquellen. Stillstand oder gar Rückschritt bedeutet Rezession, Arbeitslosigkeit und Sparzwang. So weit, so gut, aber viele Menschen haben beim Gedanken an Wachstum auch noch andere Assoziationen. Sie denken an die „Grenzen des Wachstums“, an die Übernutzung natürlicher Ressourcen und fragen sich, wo das alles hinführen soll. Man hat uns sehr gründlich darüber informiert, dass wirtschaftliches Wachstum eben auch bedeutet, dass die Ressourcen unseres Planeten in einem immer stärkeren Maße in Anspruch genommen werden, und es ist nur zu verständlich, dass das Sorgen bereitet. Seit Menschengedenken war es schon immer Anlass zur größten Sorge, wenn man beobachtet, dass die Vorräte schwinden, und man keine Ahnung hat, wie man sie wieder auffüllen soll. Das macht unser ambivalentes Verhältnis zum Wachstum aus. Wir wissen, dass wir es brauchen, aber wir trauen ihm nicht.

„Innovationen“ sind dagegen etwas, was wir durchgängig und ohne große Zweifel als positiv, gut und wichtig bewerten. Innovativ zu sein gilt als erstrebenswert, und wer dieses Attribut für sich in Anspruch nehmen kann, als Erfolgsmodell. Wie kommt das? Eine Innovation bedeutet doch zunächst einmal nur, dass etwas neu ist. Aber „neu“ muss nicht zwangsläufig auch „besser“ heißen. Kann man sich nicht leicht vorstellen, dass es auch Innovationen gibt, die unser Leben keineswegs besser machen? Man kann, und es ist durchaus möglich, sich innovative Produkte zu denken, die kein Mensch braucht. Aber an diese Missgriffe der Innovatoren denken wir nicht, wenn wir den Begriff „Innovation“ hören, und dafür gibt es einen guten Grund.

In Marktwirtschaften gibt es einen Mechanismus, der für den Innovationsprozess von herausragender Bedeutung ist. Es ist der von vielen so ungeliebte Wettbewerb. Unternehmen, die im Wettbewerb stehen, werden gleich in zweifacher Hinsicht massiv unter Druck gesetzt – einen sehr heilsamen Druck: Als Erstes zwingt sie der Wettbewerb dazu, mit den Ressourcen, die sie einsetzen, effizient umzugehen. Nur Unternehmen, die bei der Produktion der Güter, die sie anbieten, so verfahren, dass sie mit dem geringstmöglichen Ressourcenaufwand auskommen, haben eine Chance am Markt. Anbieter, die Ressourcen verschwenden, sind nicht wettbewerbsfähig, weil sie höhere Kosten haben als andere. Auf diese Weise sichert der Wettbewerb, dass die Dinge, die wir kaufen, so ressourcenschonend wie möglich hergestellt werden. Das alleine ist schon eine Leistung, die nicht hoch genug eingeschätzt werden kann und für die die Märkte viel zu selten gelobt werden. Aber der Wettbewerb hat noch eine andere Wirkung: Er führt dazu, dass Innovationen entstehen, die es erlauben, die Effizienz des Ressourceneinsatzes weiter zu steigern. Unternehmen haben einen massiven Anreiz, nach genau diesen Innovationen zu suchen. Der Wettbewerb führt dazu, dass sich die Innovationen durchsetzen, die es tatsächlich schaffen, Güter mit einem noch geringeren Ressourceneinsatz herzustellen. Die Tatsache, dass die durchschnittliche Arbeitsproduktivität – und damit das Einkommen – heute so viel höher ist als noch vor 50 Jahren, ist unmittelbare Folge dieses vom Wettbewerb getriebenen Innovationsprozesses. Wettbewerb selektiert die guten Innovationen – die Missgriffe bekommen wir gar nicht erst mit –, und er belohnt die erfolgreichen Innovatoren mit Gewinnen und Wettbewerbsvorteilen.

Aber Wettbewerb zwingt die Unternehmen nicht nur dazu, sehr genau darüber nachzudenken, wie sie etwas herstellen, sondern auch darüber, was sie herstellen. Ob ein neues Produkt (eine Innovation!) sich am Markt durchsetzt, hängt davon ab, ob es für diejenigen, die es kaufen sollen, hinreichend nützlich ist. Ob irgendetwas für irgendjemanden irgendeinen Nutzen hat oder nicht, entscheidet aber nur der, der vor der Frage steht, ob er das hart verdiente Geld gegen das neue Produkt eintauschen soll. Wettbewerb zwingt dazu, solche Innovationen zu schaffen, die nützlich sind, und so selektiert der Markt die nützlichen von den unnützen Innovationen. Letztere bekommen wir kaum zu Gesicht, denn sie verschwinden zumeist sehr schnell. Innovative Produkte setzen sich durch, weil sie das Leben leichter, schöner, gesünder oder aufregender machen. Ob sie das tun, entscheiden allein wir, die Konsumenten. Wettbewerb belohnt auch an dieser Stelle die „guten“ Innovationen und selektiert die besten davon. Dieser Selektionsmechanismus steckt letztlich hinter dem Gefühl, dass „neu“ auch immer „besser“ bedeutet.

Einen wichtigen Punkt sollten wir unterstreichen: Die Tatsache, dass es die vielen einzelnen Menschen sind, die über den Wert einer Innovation entscheiden, macht es so schwer vorauszusehen, welche Innovation sich durchsetzen wird. Was den Menschen nützlich ist, entscheidet sich erst im Wettbewerb. Man braucht den Wettbewerb der Ideen und Konzepte, um herauszufinden, welche Innovationen gut sind. Der einzige Maßstab, der dabei zählt, sind die Präferenzen der Konsumenten. Das ist deshalb bedeutsam, weil es impliziert, dass ein zentraler Planer, der auf Wettbewerb verzichtet, notwendig dabei scheitern muss, wenn er aufgrund seiner eigenen „Einsichten“ den Innovationsprozess steuern will. Es ist fast müßig, darauf hinzuweisen, dass die Erfahrungen, die mit zentral gesteuerten Ökonomien gemacht wurden, dies eindrucksvoll belegen.

Allerdings kann die Sache auch schiefgehen. Das geschieht vor allem dann, wenn das Belohnungssystem des Marktes versagt. Zu einem solchen Versagen kommt es, wenn wir bestimmte Güter brauchen, deren Bereitstellung der Markt aber nicht mit Gewinn belohnt. Klimaschutz ist ein gutes Beispiel. Wir alle brauchen ihn, und wenn er im notwendigen Umfang zur Verfügung gestellt würde, wäre er für die gesamte Menschheit von großem Nutzen. Aber wenn ein Unternehmen Klimaschutz produziert, indem es seine Produktion so umstellt, dass dabei weniger CO2 entsteht, wird niemand bereit sein, ihm dafür einen Preis zu zahlen. Niemand kann vom Konsum des stabilisierten Klimas ausgeschlossen werden. Warum sollte man für etwas bezahlen, das man auch umsonst bekommen kann? Warum sollte ein Unternehmen etwas anbieten, das ihm niemand abkauft? Güter, bei denen der Konsumausschluss nicht funktioniert, können von Märkten nicht ohne Weiteres bereitgestellt werden. Es bedarf dazu der Unterstützung derer, die kollektive Entscheidungen treffen und mit Zwang durchsetzen können. Ohne staatliches Handeln kommt es nicht zur Bereitstellung öffentlicher Güter.

Das Problem ist offensichtlich: Wie soll der Staat Klimaschutz bereitstellen, dabei Effizienz sichern und sich an den Präferenzen der Konsumenten orientieren, wenn ausgerechnet das Instrument nicht funktioniert, mit dem das am besten geht? Haben wir nicht gerade festgestellt, dass der zentrale Planer überfordert ist, wenn er den Innovationsprozess selbst gestalten soll? Es gibt eine lange Geschichte gescheiterter Versuche, Innovationen staatlich zu steuern, aber manchmal gibt es einen Ausweg: Der besteht darin, dass man das Versagen des Marktes durch gezielte Interventionen heilt und es auf diese Weise schafft, die mächtige Dynamik des Wettbewerbsmechanismus in den Dienst der Bereitstellung eines öffentlichen Gutes zu stellen. Dies zu tun ist vernünftig. Wenn bei einem Auto der Motor versagt, weil die Zündkerzen fehlen, ist die vernünftige Lösung nicht, das Auto wegzuschmeißen, sondern neue Kerzen einzubauen. Wie wechselt man beim Klimaschutz die Zündkerzen?

Um den Innovationsmotor Markt zum Laufen zu bekommen, muss man ein Gut schaffen, dass sich auf einem Markt handeln lässt. Klimaschutz als solcher kommt nicht infrage. Er ist ein öffentliches Gut, bei dem das Ausschlussprinzip nicht funktioniert. Der Ausweg besteht darin, dass man nicht die saubere Luft handelt, sondern den Dreck. Die Emissionen, die das Klima belasten, können zu handelbaren, privaten Gütern gemacht werden. Das Zauberwort heißt „Emissionshandel“. Der Staat (in dem Fall die EU) legt fest, wie viel CO2 emittiert werden darf, vergibt für diese Emissionsmenge Rechte an die Emittenten und erlaubt ihnen, die Rechte untereinander zu handeln. So entsteht ein Markt, und es entsteht Wettbewerb. Der Wettbewerb dreht sich um die Frage, wer die kostengünstigste Möglichkeit findet, CO2 einzusparen. Innovationen, die das erlauben, sind wertvoll, denn sie geben den Unternehmen die Möglichkeit, Emissionsreche zu sparen, die sich dann gewinnbringend am Markt veräußern lassen.

Das Klimaschutzziel bestimmt der Staat, indem er die Emissionsmenge beschränkt. Wie dieses Ziel erreicht wird, überlässt er den einzelnen Akteuren, die er in einen Wettbewerb schickt, in dem die belohnt werden, die Klimaschutz zu den geringsten Kosten realisieren können. Das hat zwei entscheidende Vorteile: Erstens führt es dazu, dass die Entscheidung darüber, wie, wo und wie viel CO2 eingespart wird, denen überlassen bleibt, die im Besitz der Informationen sind, die man braucht, um die kostengünstigste Vermeidungsform zu finden. Zweitens wird die gesamte Innovationskraft des Marktes nutzbar gemacht. Der Suchprozess nach den besten technischen Lösungen kommt in Gang, und jeder Vorschlag wird dem Wettbewerb preisgegeben. Nur die Innovationen, die nachweisen, dass sie CO2 zu den geringstmöglichen Kosten reduzieren helfen, setzen sich durch. Der Emissionshandel führt dazu, dass die beiden Dinge geschaffen werden, die Marktlösungen überlegen machen: Er schafft Anreize für Innovationen und selektiert die besten.

Die Sache hat allerdings einen Haken. Damit solche eleganten und hochwirksamen Lösungen wie der Emissionshandel zum Zuge kommen können, muss sich die Politik darauf beschränken, den Rahmen zu setzen und die Limits vorzugeben. Alles andere macht der Markt. Das fällt schwer. Politiker neigen viel eher dazu, das Kind mit dem Bade auszuschütten. Haben sie erst einmal erkannt, dass der Markt versagt hat, entziehen sie ihm vollständig das Vertrauen und beharren ab sofort darauf, dass nunmehr die Politik das Sagen haben muss. Sie gehen lieber zu Fuß, als dass sie auf die Idee kämen, den Wagen zu reparieren. Eigentlich können wir uns beim Klimaschutz das Schneckentempo des Fußgängers nicht leisten. Wir müssten schnell vorankommen.

Hat die Politik nicht bewiesen, dass sie verstanden hat, wie ungeheuer bedeutsam es ist, den Wettbewerbsprozess für den Klimaschutz nutzbar zu machen? Schließlich haben wir in Europa den Emissionshandel. Das Dumme ist nur, dass die Politik es nicht dabei bewenden lässt, diesen Handel tatsächlich wirken zu lassen. Stattdessen versucht sie mit aller Macht, trotz Emissionshandel Chef im Ring zu bleiben, wenn es um die Frage geht, auf welche Weise wer wie viel CO2 einzusparen hat. Das geht nicht nur schief, das führt zu einer katastrophal schlechten Umweltpolitik. Beispielsweise subventionieren wir in Deutschland die Installation von Solaranlagen. Die Stromkunden (also wir alle) werden dafür in den nächsten Jahren einen Betrag zahlen, mit dem man weite Teile unseres Bildungssystems kernsanieren könnte. Die Folge: Die Energieversorger werden gezwungen, Solarstrom ins Netz einzuspeisen, brauchen deshalb weniger Emissionsrechte und verkaufen die eingesparten CO2-Rechte am Emissionsmarkt. Die Emission, die dank Solarstrom in Deutschland nicht mehr stattfindet, wird nun vom Käufer des Emissionsrechtes wahrgenommen, d.h., sie wird lediglich verlagert, eingespart wird dadurch nichts. Kein Wunder, denn die CO2-Menge bestimmt sich ja durch die Menge an Emissionsrechten, die die EU ausgegeben hat – und durch nichts anderes.

Aber vielleicht ist die Sonnentechnik ja genau die richtige Methode, um die Emissionen auf das EU-Limit zu drücken? Leider nein, denn sie ist viel zu teuer. Um mit Solaranlagen eine Tonne CO2 einzusparen, muss etwa 20- bis 50-mal so viel ausgegeben werden wie bei anderen technischen Optionen. Anders ausgedrückt: Mit jeder Tonne, die wir durch Solaranlagen einsparen, verzichten wir auf 20 bis 50 Tonnen, die wir an anderer Stelle zu gleichen Kosten hätten einsparen können. Das ist katastrophal schlechte Umweltpolitik. Beim Klimaschutz glaubt die Politik, bestimmen zu müssen, was eine gute Innovation ist. Sie maßt sich an, besser in die Zukunft blicken zu können, als dies die Märkte können, und sie ist so dreist, keine Rücksicht darauf zu nehmen, welche Kosten die Konsumenten tragen müssen und welche Präferenzen sie haben. Sie entscheidet, dass wir unsere Häuser besser isolieren müssen und nur noch teure, aber „energieeffiziente“ Kühlschänke benutzen dürfen. Der Wettbewerb, den der Emissionshandel entfacht, würde mit großer Sicherheit zu gänzlich anderen Resultaten führen. Er würde dafür sorgen, dass die Emissionsziele der EU zu minimalen Kosten erreicht werden und durch Innovationen, die sich im harten Wettbewerb als die erwiesen haben, die Effizienz sichern und den Bedürfnissen und Präferenzen der Konsumenten entsprechen. Wir sind selbst schuld, dass es dazu nicht kommt. Wir erlauben der Politik, Märkte zu diskreditieren, ja viele von uns misstrauen dem Wettbewerb und verstehen nicht, welche Leistungen Märkte vollbringen. Das macht es Politikern leicht, sich als die wahren Innovatoren aufzuspielen und die Welt zu retten, auf dass wir sie dafür wiederwählen und ihnen Amt und Würde verleihen. Schade, denn es wäre so leicht, gutes Wachstum, beste Innovationen und gute Umweltpolitik zu betreiben.