01.03.2010
Keine Demokratie in Sicht
Analyse von Kai Rogusch
Das neue Begleitgesetz zum Lissabonner Vertrag stärkt die Rolle des Bundestages in der Europapolitik – und die des Bundesrates. Ob dies aber die überfällige Demokratisierung der EU einleitet.
Zumindest hat das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes (BVerfG), das den Lissabonner Vertrag billigte, dafür aber den deutschen Legislativorganen umfangreiche Mitwirkungspflichten an der Europapolitik auferlegte, einige positive Folgen: Einerseits wird sich der Bundestag in einer ganzen Reihe von wichtigen Politikfeldern nicht länger auf seine Rolle eines europapolitischen Abnickers kaprizieren können. Andererseits wirft die aufreizende Kommentierung des Richterspruches durch eine mächtige Phalanx „europhiler“ Politiker, Wissenschaftler und Journalisten ein Schlaglicht auf die Abgehobenheit der europäischen Eliten. Das Legitimitätsproblem europäischer Politik wird virulenter.
Doch schon das verabschiedete Begleitgesetz, das Minimalforderungen des BVerfG umsetzt, wirft aus demokratietheoretischer Sicht wichtige Fragen auf. Gerade die Umsetzung der Forderung etlicher Ministerpräsidenten, die Rechte des Bundesrates weitestgehend mit denen des Bundestages auszugestalten, ist kritikwürdig. Denn mit der Länderkammer wird ein eher vordemokratisches Relikt gestärkt, das Legitimitätsanforderungen bezüglich möglichst direkter Rechenschaftspflichtigkeit nicht recht erfüllt. Nicht die Länderparlamente, sondern die Regierungen der Länder gewinnen an Einfluss. Überdies ändern die Begleitgesetze wenig an der undemokratischen Grundstatik der Europäischen Union. Der Bundestag hat nun zwar deutlich ausgeprägtere und zumal auch rechtlich garantierte Mitwirkungsmöglichkeiten, doch der Charakter der EU als Prozess intransparenter Übereinkünfte nationaler Regierungen samt Gesetzesinitiativmonopol der Europäischen Kommission bleibt erhalten.
Die elitäre Politikform der Europäischen Union findet kein Ende, weil die Staats- und Regierungschefs der EU noch immer die Grundzüge der EU-Politik abstecken. Das tun sie in Sitzungen, deren Beratungen nicht öffentlich sind. Innerhalb dieses gesetzten Rahmens hat auch in Zukunft die Europäische Kommission, die sehr viel Fachwissen konzentriert, das alleinige Initiativrecht in der regulären EU-Gesetzgebung. Kein europäisches Gesetz kann an der europäischen Superbehörde vorbei in den Rechtsetzungsprozess eingebracht werden. Europäische Gesetze, die auch der Bundestag auf sensiblen Feldern, etwa dem eines europaweiten Strafrechtes, einmal in Form seiner erweiterten Mitwirkungsmöglichkeiten gebilligt hat, kann dieser jedenfalls nicht mehr ändern.
Das allein rechtfertigt schon den Kommentar, dass das Bundesverfassungsgericht, indem es den Lissabonner Vertrag an sich billigte, dem Demokratieabbau in Form des EU-Einigungsprozesses vielleicht zu weit entgegengekommen ist. Umso ärgerlicher ist deshalb, dass eine weiterhin übermächtige große Koalition sowohl in Politik als auch in der journalistischen und wissenschaftlichen Publizistik mit einem unsäglichen Populismusvorwurf die Frage der fehlenden demokratischen Legitimation der europäischen Politik umschifft und sogar die demokratischen Minimalforderungen des BVerfG infrage stellt. Der Hauptvorwurf gegen das Bundesverfassungsgericht lautet schlicht, es lege demokratische Standards, die man auf der Ebene der Nationalstaaten entwickelt hatte, in „anachronistischer“ Weise an die Europäische Union an und offenbare so sein „Unverständnis“ gegenüber der einzigartigen Natur des europäischen Einigungsprozesses. Dabei fällt auf, dass gerade die Protagonisten einer fortschreitenden Supranationalisierung des europäischen Integrationsprozesses den grundlegenden Charakter der EU, der in einem organisierten „Geschacher“ nationaler Regierungsinteressen besteht, als einen naturgegebenen Ausgangspunkt der Debatte hinstellen.
Die entscheidende Frage an die „Europa-Befürworter“ lautet: Was ist denn so „europafeindlich“ daran, wenn deutsche Parlamentarier, die von allen Staatsorganen dem Volk die meiste Rechenschaft schulden, verlangen, bei der Konzipierung europäischer Gesetze möglichst stark eingebunden zu werden und möglichst viel entscheiden zu können? Das Gegenteil ist vielmehr richtig: Je bedeutsamer die Stellung national legitimierter Parlamentarier im europäischen Gesetzgebungsprozess, desto höher ist die Chance, Bewusstsein für europäische Belange in den nationalen Rahmen eindringen zu lassen. Denn dann sind nationale Parlamentarier gezwungen, gesamteuropäische Belange bei der Erörterung verschiedenster Regelungsgegenstände zu berücksichtigen. Damit macht sich auch für den Fall, dass rein nationale Regelungsgegenstände im Parlament diskutiert werden, europapolitisches Bewusstsein breit. Noch wichtiger aber: Wenn sich die Regelungsgewalt der EU auf so viel mehr Bürger erstreckt als jene des Nationalstaates, der einzelne Bürger also vom Zentrum politischer Machtausübung viel weiter entfernt ist und er deshalb noch weniger reale Einflussmöglichkeiten auf die EU-Politik besitzt, so ist die Forderung nach einer noch viel strengeren Anwendung „anachronistischer“ Demokratieprinzipien, die auf der Ebene des Nationalstaates eine möglichst große Rechenschaftspflicht herstellen sollten, umso konsequenter. Nun aber ist mit der EU ein Machtarrangement entstanden, das für den Normalbürger vollends ungreifbar ist.
Deshalb erschien schon im Zuge der Debatten über das Lissabon-Begleitgesetz das Ansinnen von CDU, SPD, auch FDP und Grünen sowie wichtigen Teilen der Publizistik so dreist und unverschämt, Forderungen nach möglichst weiter parlamentarischer Mitsprache in einem bestimmten Segment der europäischen Gesetzgebung als Ausfluss eines engstirnigen, populistischen Provinzialismus zu diffamieren. Diese befremdliche Haltung ist nun insoweit auf die Begleitgesetzgebung durchgeschlagen, als dass diese von der Philosophie getragen ist, der eigenen Bundesregierung im europäischen Gesetzgebungsprozess auf etlichen Politikfeldern nach wie vor freie Hand zu lassen. Der ursprüngliche CSU-Vorschlag eines imperativen Verhandlungsmandates, das sich fast ausnahmslos auf alle Politikfelder erstrecken sollte, scheiterte an der Weigerung aller übrigen EU-Politiker, die Bundesregierung in ihrer Europapolitik, die verbindliche (und oft einschneidende) Gesetze für EU-Bürger produziert, an parlamentarische Stellungnahmen zu binden.
Dennoch ist die Begleitgesetzgebung, die nun zähneknirschend Minimalforderungen des Bundesverfassungsgerichtes umsetzt, nicht zu unterschätzen. Auf wichtigen Feldern der EU-Vertragsänderung, des Militärs, des Strafrechtes, der Polizei und Kultur soll der Bundestag verbindlich mitwirken. Das stellt schon eine deutliche Verbesserung gegenüber der vorigen Lage dar, wonach die supranationalen Organe der EU berechtigt gewesen wären, sich mittels der „Flexibilitätsklausel“ selbst neue Kompetenzen zu geben, ohne dass der Bundestag seine Zustimmung erteilen müsste. Nun ist es überdies nicht mehr möglich, über die sogenannten „Brückenklauseln“ des Lissabonner Vertrages die Abstimmungsmodalitäten der EU zugunsten ihrer „Handlungsfähigkeit“ am Bundestag vorbei zu verändern: Danach hätte ein erleichterter Übergang vom Einstimmigkeitserfordernis zum Prinzip der Mehrheitsentscheidung nicht mehr den üblichen Ratifikationsprozess durchlaufen müssen. Und wenn die Bundesregierung etwa auf Feldern der inneren Sicherheit auf EU-Ebene mit anderen Regierungen über neue Gesetze „verhandelt“, so hat nun der Bundestag die Möglichkeit, mittels des im Lissabonner Vertrag vorgesehenen „Notbremseverfahrens“ den Rechtsetzungsprozess zu stoppen.
Dass dies die Malaise der Europapolitik nachhaltig kuriert, erscheint allerdings zweifelhaft, wenn man sich die Vehemenz vergegenwärtigt, mit der sich Europapolitiker im Zuge der Beratungen über die Begleitgesetze parlamentarische Störungen verbaten. Ohne demokratischen Geist lässt sich auch ein ausgebauter Parlamentarismus eben nicht beleben. Hinzu kommt nun auch noch ein brisantes Kesseltreiben gegen das Bundesverfassungsgericht: Es sei „überholtem Denken“ verhaftet, denn es halte nationalstaatliche Kategorien aus dem 19. Jahrhundert aufrecht, meinte etwa der CDU-Ministerpräsident Nordrhein-Westfalens, Jürgen Rüttgers. In der Europawissenschaft meldeten sich gewichtige Stimmen, die das Urteil des BVerfG als einen aus dem EU-Einigungsprozess „ausbrechenden Rechtsakt“ schalten und allen Ernstes die Forderung erhoben, die Spruchkompetenz der Karlsruher Richter in europarechtlichen Fragen gesetzlich zu beschränken. Dahinter steht auch ein wenig das Motto, dass sich die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit des Ratifikationsgesetzes zum Lissabonner Vertrag nicht nach dem deutschen Grundgesetz beantworten lasse, sondern, wie der liberale Jurist Markus C. Kerber in einem sehr lesenswerten Kommentar kritisch anmerkte, einer Art „überverfassungsrechtlichem Meta-Ziel“.
Dabei hatte das Bundesverfassungsgericht mit seinem Urteil eigentlich nur dem unabweisbaren Umstand eines gravierenden Legitimitätsproblems der Europäischen Union Rechnung getragen, den nicht zu berücksichtigen seiner Selbstaufgabe und der Preisgabe eines konstitutiven Kernbestands demokratischer Rechtsstaatlichkeit gleichgekommen wäre. Und gleichzeitig hatten die höchsten deutschen Richter auch einen möglichen Ausweg aus der verfahrenen Lage der europäischen Politik gewiesen: nämlich, dass es eine EU-weite politische Öffentlichkeit auf supranationaler Ebene eben noch nicht gibt (oder höchstens eine, die auf politische, administrative und ökonomische Eliten beschränkt ist), dass EU-Institutionen immer mehr an Legitimität einbüßen, was bei den letzten Wahlen zum EU-Parlament deutlich sichtbar wurde, und dass überdies auch im bislang etablierten Rahmen politischer Öffentlichkeit, dem Nationalstaat, europäische Themen kaum eine Rolle spielen.
Aus diesem Grunde wirken Vorstellungen wie die von Jürgen Rüttgers, aber auch von einem weiteren Kritiker des Bundesverfassungsgerichtes, dem ehemaligen Bundesaußenminister Joschka Fischer, vollkommen abgehoben. Hier wird eine angeblich schon vorhandene „Euro-Identität“ beschworen. Man müsse im Konzert der Weltmächte Effektivität und Durchschlagskraft entwickeln, um globale Menschheitsfragen angehen zu können. Dabei wird teils unter der Hand und teils auch ausdrücklich zugegeben, dass im Ministerrat wie auch im Europäischen Rat, in dem die europäischen Regierungen (und darüber hinaus nicht öffentliche Expertenuntergliederungen) über die EU-Politik verhandeln, ohne Transparenz und Rechenschaftspflicht über die Köpfe der Bürger hinweg agiert wird. Aber genau dieser Umstand wird als naturgegebener Ausgangspunkt herangezogen für die Forderung, die eigene Regierung doch gefälligst keiner zu weit gehenden parlamentarischen Störung bei der wirksamen Durchsetzung „deutscher Interessen“ auszusetzen. Deutschland sei doch nicht so ein unbedeutender Zwergstaat wie Österreich oder Finnland, wo die Parlamente in der EU-Politik allein deswegen so starke Mitwirkungsrechte hätten, weil diese beiden Länder ohnehin nur wenig zu melden hätten, heißt es chauvinistisch.
Hört man solche widersprüchlichen und neunmalklugen Kommentare, mag man kaum glauben, dass sie ernst gemeint sind. Sollen tatsächlich sensible Kernbereiche der Staatlichkeit diesem auf EU-Ebene etablierten Regelungsmechanismus, der nachweislich einen legitimatorischen Tiefststand in der europäischen Bevölkerung erreicht hat, einfach so überantwortet werden? Soll man europäische Bürger den legislativen Ergebnissen einer so gearteten EU-Politik aussetzen? Im Zusammenspiel mit dem Bestreben des Lissabonner Vertrages, verstärkt Mehrheitsentscheidungen auf EU-Ebene zu etablieren, weist der diffuse EU-Globalismus europäischer Politik möglicherweise auf eine tiefe Furcht in etablierten Kreisen von Politik, Wissenschaft und Medien hin. Es ist die Sorge, mangels überzeugender Strategie keine tatsächliche Einigung im politischen Prozess Europas finden zu können. Das ist wohl der wesentliche Grund, weshalb der europäische Prozess des Auf- und Ausbaus von EU-Institutionen einen reinen selbstzweckhaften Charakter angenommen hat und sich immer mehr verselbstständigt. Gerade das supranationale Element europäischer Politik von nationalstaatlichen, parlamentarisch vermittelten demokratischen Öffentlichkeiten fernzuhalten, zeugt von Autismus und Abschottung bedeutender Teile der politischen Klasse.
Der Lissabonner Vertrag, dessen Inkrafttreten nach dem positiven Votum der Iren wahrscheinlicher geworden ist, forciert den Impuls einer verstärkten, an erleichterten Mehrheitsentscheidungen orientierten Supranationalisierung. Dieser Prozess ist nicht etwa die Frucht einer europäischen Einigung. Er entspringt vielmehr dem ratlosen Empfinden einer sich in einem zunehmenden zwischenstaatlichen Hickhack ausdrückenden Uneinigkeit. Die Union wird derzeit offenbar nur noch von einem ängstlichen Bedürfnis nach einem diffus-globalistischen Krisenmanagement zusammengehalten. Das kann es nicht sein!
