01.03.2010

Der Utilitarismus der „Better-Regulation“-Philosophie

Kommentar von Hardy Bouillon

Über Irrwege bei der Verschlankung der EU-Bürokratie.

Keine Sorge. Dies ist keine Einführung in die Ethik, auch wenn die folgenden Zeilen den gegenteiligen Eindruck hervorrufen. Aber um einen Teil der EU-Politik zu verstehen, bedarf es einiger moralphilosophischer Vorbemerkungen. Aber alles der Reihe nach. Als vor einigen Jahren in den EU-Behörden das Bestreben erwachte, den Ruf eines übereifrigen Bürokratieapparates abzustreifen, startete man die „Better-Regulation“-Initiative. Dieser folgte alsbald eine Reihe von Papieren, in denen die Überlegungen zu besseren, sprich: effizienteren und bürgerfreundlicheren Regulierungen offengelegt wurden.

Wie der geneigte Leser im Internet[1] nachlesen kann, geht es in der zwölf Schritte umfassenden „Better-Regulation“-Strategie im Wesentlichen um das Beschreiten der folgenden drei Wege (three key action lines): Zum einen will man bessere Regulierungsinstrumente auf EU-Ebene entwerfen und anwenden, vor allem im Sinne einer Vereinfachung und Verschlankung bürokratischer Verfahrensweisen. Außerdem will man die Zusammenarbeit mit den Mitgliedsländern zum Zwecke einer konsistenteren Anwendung der Regulierungsmaßnahmen stärken. Zu guter Letzt strebt man einen konstruktiven Dialog unter sämtlichen Stakeholdern und allen Regulierungsinstanzen auf nationaler und europäischer Ebene an. All dem scheinen mindestens zwei stillschweigend getroffene Annahmen zugrunde zu liegen: Erstens: Die jetzigen Regulierungsaktivitäten sind verbesserungsfähig und verbesserungsbedürftig. Zweitens: Regulierung, zumindest die Regulierung innerhalb der EU, ist stets besser als keine Regulierung.

Analysiert man, inwiefern der zwölf Schritte umfassende Strategiekatalog diesen beiden Annahmen gerecht wird, so lässt sich festhalten, dass die Schritte 2, 7 und 8, in denen die Ziele „Simplification“, „Consultation“, „Codification“ und „Recasting“ spezifiziert sind, einer Verbesserung im Sinne effizienterer Verfahrensweisen zuträglich sein können, aber nicht müssen. Der Zuspruch, den die Better-Regulation-Strategie seit ihrer Gründung von vielen Seiten erfahren hat, kommt am besten in den Schlagwörtern zum Ausdruck, mit der sie in öffentlichen Debatten umschrieben wird: So ist meist von Bürokratieabbau die Rede, von verjüngten, schlankeren EU-Behörden u.Ä. Dass die bisherigen Ergebnisse diesem Bild nicht entsprechen, sei hier nur nebenbei angemerkt, ist aber nicht das eigentliche Thema. Von Interesse ist hier vielmehr die zweite der genannten Annahmen und die Anmerkungen, die sich dazu aufdrängen. Die Annahme, Regulierung sei besser als keine Regulierung, und folglich eine verbesserte Regulierung noch in weit größerem Maße besser als keine Regulierung, sollte nicht ganz unkommentiert durchgehen.

Und genau hier kommt der oben angedrohte kleine Exkurs in die Ethik ins Spiel. Folgt man der Idee von Broad und den an seinem Vorschlag vorgenommenen Änderungen von Anscombe, dann kann man die dominierenden Morallehren in deontologische und konsequenzialistische Ethiken einteilen. Die erste Gruppe umfasst Kants Maximenethik ebenso wie die Tugendlehre des Aristoteles, die christlich inspirierten Naturrechtsethiken des ausgehenden Mittelalters und der Neuzeit ebenso wie die neuzeitlichen und modernen Vertragsethiken. In der zweiten Gruppe herrscht vor allem der Utilitarismus vor, mit all seinen Spielarten seit Mill und Bentham. Eben jener Utilitarismus hat sich als überaus wirkmächtig erwiesen. Es scheint, als hätte er die Politik, sei es auf kommunaler, nationaler, europäischer oder globaler Ebene, so sehr erobert, dass seine Konkurrenten aus der deontologischen Spielecke kaum noch eine Rolle einzunehmen vermögen.

Bleiben wir auf der EU-Ebene und bei der Better-Regulation-Strategie. Regulierung bzw. Regulierungsverbesserung soll allen EU-Bürger dienen. Die angestrebte Nützlichkeitsorientierung findet sich im Duktus des oben genannten Textes, aber auch in dem der vielen anderen Texte, die im Rahmen der Verbesserungsoffensive verfasst wurden, deutlich wieder. An sich ist gegen eine Administration und eine Politik, die nützlicher sind als ihre Vorgängerinnen, zunächst einmal nichts einzuwenden. Vielmehr entspricht diese Verbesserungsabsicht – wie jede andere auch – den ureigenen Interessen eines jeden Menschen, Güter zu mehren und Übel zu vermeiden. Was also ist dann am Utilitarismus der Better-Regulation-Strategie zu bemängeln, was so bedenklich?

Bedenklich ist die der Strategie zugrunde liegende Zuspitzung auf eine Teilmenge der konsequenzialistischen Überlegungen. Folgt man Dieter Birnbacher, dann hat jede konsequenzialistische Ethik folgende vier Typen von Handlungsfolgen zu bedenken: beabsichtigte, vorhergesehene und vorhersehbare Folgen, wobei Letztere noch einmal in subjektiv und objektiv vorhersehbare Folgen zerfallen. Die Einteilung ist intuitiv einleuchtend. Wer eigenes oder fremdes Verhalten zu beurteilen hat, wird dabei in Rechnung stellen, inwiefern der Handelnde die Folgen seiner Tat intendierte oder nicht, vorhersah oder nicht, inwieweit er in der Lage war, diese zu erahnen, und ob es allgemein möglich war, das Ergebnis vorherzusehen.

In der Better-Regulation-Strategie dokumentiert sich vor allem ein Interesse an den Folgen der vierten Art von Konsequenzen. So heißt es etwa zum „Impact assessment“: „Impact assessment is designed to help in structuring and developing policies. It identifies and assesses the problem at stake and the objectives pursued. It helps to identify the main options for achieving the objectives and analyses their likely impacts in the economic, environmental and social fields. It outlines advantages and disadvantages of each option and examines possible synergies and trade-offs.“ [2]

Unter „Consultation“ kann man nachlesen: „Before making proposals and taking policy initiatives, the Commission must be aware of new situations and issues developing in Europe and it must consider whether EU legislation is the best way to deal with them. Therefore the Commission consults and is in constant touch with external parties when elaborating its policies. These include all those who wish to participate in consultations run by the Commission, be it market operators, NGOs, private persons, representatives of regional and local authorities, civil society organisations, academics and technical experts or interested parties in third countries.“ [3]

Der Unterton ist deutlich. Man will mehr um die „objektiv“ vorhersehbaren Konsequenzen bestimmter Maßnahmen, die ergriffen werden sollen, wissen und generiert dieses Mehrwissen vermeintlich dadurch, dass man mehr Personen konsultiert: Marktakteure, Vertreter nicht staatlicher Organisationen (NGOs), Privatpersonen, Repräsentanten diverser Behörden und gesellschaftlicher Vereinigungen, Experten, Interessierte, In- und Ausländer – getreu der „Wisdom-of-the-Crowd“-Vorstellung, dass mehr Menschen mehr wissen. Aber was spricht gegen diese Zuspitzung? Spricht nicht alles für die Einbindung aller oder möglichst vieler bei der Ermittlung objektiv vorhersehbarer Folgen zum Zwecke der Abwehr unliebsamer Konsequenzen und Herbeiführung allgemein wünschenswerter Ergebnisse (welche auch immer diese sein sollen)? Müssen nicht alle entscheiden, was alle angeht?

Hier seien vier Einwände genannt und erläutert. Der erste Einwand gilt der einer solchen Zuspitzung zugrunde liegenden Annahme, dass konsensuale Lösungen kompetitiven Lösungen überlegen seien. Der zweite und mit dem ersten eng verwandte Einwand richtet sich gegen die konstruktivistische Vorstellung, die Zukunft komplizierter Systeme so gut planen zu können, dass alle Nachteile der Lösung ausgeschlossen werden können bzw. nur so groß sein können, dass sie angesichts der ihnen entgegenstehenden Vorteile hinnehmbar sind. Das dritte Bedenken warnt nicht direkt vor der Beschränkung auf die vierte Konsequenzmenge, sondern verweist auf die Folgen, die der Vernachlässigung der dritten Konsequenzmenge entspringen, und zwar im Rahmen dessen, was man in Anlehnung an ein bekanntes Prinzip aus der Rechtwissenschaft die Umkehr der Unschuldsvermutung nennen könnte. Der vierte und vielleicht gewichtigste Einwurf gegen die Zuspitzung trifft die Ersetzung der Prinzipienpolitik durch die gern als pragmatisch etikettierte, aber letztlich reine Konsequenzpolitik.

1.
In den besseren Standardlexika der Wissenschaftstheorie, und nicht nur dort, findet man alle gewichtigen Argumente gegen die Konsenstheorie der Wahrheit. [4] Für unsere Zwecke genügt es, sich die alte, an Tarski anknüpfende Korrespondenztheorie der Wahrheit in Erinnerung zu rufen. Ihr zufolge ist eine Aussage über einen in der Wirklichkeit anzutreffenden Sachverhalt dann wahr, wenn der behauptete Sachverhalt zutreffend beschrieben wird. Entscheidend für die Wahrheit oder Falschheit einer Aussage ist demnach nicht, ob die Aussage von einer Mehrheit geteilt wird oder nicht, sondern ob sie zutreffend ist oder nicht. Gibt es konkurrierende Auffassungen zu bestimmten Phänomenen der Empirie, so muss man Kriterien der Theorienpräferenz verwenden und jener Auffassung den Vorrang einräumen, die gemäß dieser Kriterien besser abschneidet. (Über die Feststellungskriterien und Feststellungsmethoden – anhand welcher Kriterien und mit welchen Methoden stellt man fest, welche der Konkurrentinnen der Wahrheit am nächsten kommt, genauer: Welche von ihnen steht zu den als unproblematisch geltenden „Theoriebeständen“ am geringsten in Widerspruch? – ist damit allerdings noch nicht alles gesagt. Für unsere Zwecke können die damit verbundenen Fragen indes außer Acht gelassen werden.)

Die Folgen der Konsenstheorie werden auch von Laien in der Regel schnell als abstrus abgetan. So müsste sich gemäß der Konsenstheorie die Wahrheit nach dem Urteil richten, das die Mehrheit der Urteilenden fällt. Ob es regnet oder nicht, entscheidend demnach die dominierende Meinung und nicht die Wirklichkeit. Es ist zwar nicht zu verhehlen, dass die Konsenstheorie der Wahrheit sich vieler Anhänger erfreut. So glauben etwa viele Menschen schon allein deshalb an die Theorie des anthropogen veränderbaren Klimas, weil sie annehmen, die Mehrheit (der Wissenschaftler) teile diese Auffassung.

Es wäre ein Trugschluss, die Wahrheit einer These an die Menge ihrer Vertreter zu knüpfen. Wer sich ihm hingibt, wird indes eher dem konsensualen Lösungsverfahren zustimmen als dem kompetitiven Lösungsweg. Wer der konsensualen Lösungsmethode den Vorrang einräumt, muss sich allerdings bewusst sein, dass er einem Ideal hinterhereilt, das angesichts der unterschiedlichen Auffassungen unter Wissenschaftlern, politischen und administrativen Autoritäten diverser Ebenen, Vertretern von NGOs, Vereinen, in- und ausländischen Interessenverbänden, Marktakteuren und Privatpersonen in der Wirklichkeit wohl kaum anzutreffen sein wird. Wie aus konträren Meinungen über die „objektiv“ vorhersehbaren Folgen regulierender Eingriffe eine konsensuale Lösung entstehen kann oder soll, bleibt überdies rätselhaft. Und noch etwas: Ein erheblicher Vorteil des kompetitiven Lösungsverfahrens liegt darin, dass die Kosten verfehlter oder suboptimaler Lösungen nur von denjenigen getragen werden, die diese Lösungen angestrebt haben. Für konsensuale Lösungen gilt das nicht. Getreu dem Motto „Mitgefangen, mitgehangen“ sind alle von den idealerweise einvernehmlichen (in Wirklichkeit aber Minderheitenauffassungen ignorierenden) Lösungen betroffen und müssen gemeinsam die Kosten tragen, die im Falle verfehlter Lösungen entstehen.

2.
Friedrich August von Hayek hat einmal an anderer Stelle den Begriff von der Hybris der Vernunft geprägt. Die Vernunft, so Hayek, sei zwar in vielen Fällen in der Lage, die Muster vorherzusehen, die sich im Zuge der Entwicklungen in komplexen Systemen ergeben können, jedoch nicht alle Konsequenzen im Detail. Wer in die Hände klatscht, kann zwar ahnen, dass die dadurch aufgescheuchte Taubenansammlung sich alsbald „in Luft” auflösen wird, aber nicht prognostizieren, wie sich der aufsteigende Vogelschwarm formieren wird, welche Taube wie und wo im Gemenge der anderen verschwinden wird. „We ,understand‘ the way in which the result we observe can be produced, although we may never be in the position to watch the whole process or to predict its precise course and result.“ [5]

Mit der Unterscheidung von Mustervorhersage und Detailvorhersage wendete Hayek sich gegen die Vorstellung von der Allmacht des für richtig erachteten Wissens, gegen die Idee, selbst überaus komplexe Systeme, wie z.B. die Wirtschaftsordnung eines Landes (oder gar mehrerer Länder), so umfassend verstehen zu können, dass deren Ergebnisse geplant werden könnten oder Eingriffe in die Ordnung ohne störende Nebenfolgen vorgenommen werden könnten – zudem in einer Weise, die effizientere Ergebnisse erziele, als die, welche der freie Markt erlaube. Vertreter der Regulierungsidee und der Idee von einer verbesserten Regulierung fallen dieser Hybris scheinbar nur allzu gern anheim. Sie glauben wohl an die hinreichende Erkennbarkeit aller Faktoren in den hochkomplexen Systemen, die sie regulieren wollen. Und sie glauben daran, dass sie auf diese Weise ein Ergebnis garantieren können, das besser ist als die möglichen, wenn auch notwendig unbekannten, Ergebnisse, die ohne regulierende Eingriffe entstünden.

3.
Der dritte Einwurf hat, wie gesagt, nur indirekt mit der genannten Zuspitzung zu tun und bezieht sich direkt auf jene Folgen des Handelns, die nur vom Akteur selbst vorhersehbar sind; u.a. deshalb, weil nur der Akteur – um einen weiteren Begriff Hayeks zu verwenden – über lokales Wissen verfügt, das anderen nicht zugänglich ist; über Wissen, das der Einzelne aus seiner individuellen Situation heraus generiert, aus der Vielzahl von Einzelkenntnissen über Details aus seiner unmittelbaren Umgebung, gewonnen aus zahlreichen kleinen Ereignissen und Erlebnissen, die ihn mit seinen subjektiven Einschätzungen zu Schlüssen kommen lassen, über deren genaue Entstehung er in den meisten Fällen gar nichts Explizites sagen könnte, selbst wenn er wollte. Es ist individuelles Know-how, so wenig explizierbar wie das Wissen darum, wie man Fahrrad fährt, ein Können, das nahezu traumwandlerisch beherrscht werden kann, aber kaum so in Worte fassbar ist, dass andere es allein aufgrund der Beschreibung imitieren könnten.

Die Individualität des Akteurs und die damit einhergehende, dem Akteur allein anheimfallende Verfügungsmacht über sein lokales Wissen sind zwei der wichtigen Gründe, warum wir zwischen den subjektiv und den objektiv vorhersehbaren Folgen einer Handlung unterscheiden und warum wir – normativ gewendet – es in der Regel dem Einzelnen überlassen, über seine Aktionen selbst zu entscheiden. Sie sind Teil der Grundlage für das in der Rechtswissenschaft vorherrschende Prinzip der Unschuldsvermutung und den diesem Prinzip ähnelnden Grundsatz der Politischen Philosophie, jedem Menschen die Freiheit, nach eigenem Gutdünken zu handeln, zuzugestehen. Nach diesem Grundsatz muss nicht derjenige, der von seiner Handlungsfreiheit Gebrauch macht, nachweisen, dass seinem Handeln keine zu erwarteten Folgen entgegenstehen, gegen die andere Einwände vorbringen können. Vielmehr ist es an den anderen, ihre etwaigen Zweifel an der Unbedenklichkeit individuellen, freien Handelns in Zweifelsfällen zu dokumentieren, um eventuelle Eingriffe rechtfertigen zu können.

Doch diese Auffassung ist zumindest auf EU-Ebene in Aufweichung begriffen. Die sogenannte REACH-Verordnung ist ein beredtes Beispiel für die Umkehr der Unschuldsvermutung. Galt früher – zumindest implizit – das dem Grundsatz der Unschuldsvermutung verwandte liberale Toleranzprinzip, neue Verfahren, Stoffe und Techniken zu dulden und nur dann zu untersagen, falls ihnen unzulässige Folgen nachgewiesen werden konnten, gilt mit REACH nun die Umkehr dieses Prinzips. D.h., ab einer Mindestmenge von einer Tonne müssen Hersteller und Vertreiber (nicht nur) neuer Chemikalien innerhalb der EU die Unbedenklichkeit ihrer gehandelten Produkte nachweisen. [6] Nach dem Toleranzprinzip wäre eine solche Forderung als unzumutbar abzulehnen. Man würde die Beweislast nicht dem aufbürden, der sie logisch und somit praktisch nicht tragen kann. Die onus probandi liegt gemäß dem Toleranzprinzip bei dem, der ein Bedenken vorbringt. Erkenntnistheoretisch ist die Umkehr im Beweislastverfahren insofern von Interesse, als man von Produzenten und Händlern einen Nachweis verlangt, der prinzipiell nicht erbracht werden kann. Die Menge möglicher Gefahren neuer Produkte ist logisch unendlich. (Gleiches gilt für die Menge möglicher Gefahren alter Produkte.) Daher ist es auch unmöglich nachzuweisen, dass von einem Produkt keine Gefahren ausgehen. Diese Unmöglichkeit gilt auch dann, wenn es per EU-Verordnung nur um „vernünftigerweise vorhersehbare“ Gefahren geht. [7]

4.
Der letzte Einwand gegen die besagte Zuspitzung im Rahmen einer engen konsequenzialistischen Betrachtungsweise dürfte wohl den größten Anlass zur Sorge geben, u.a. deshalb, weil er Aspekte der zuvor genannten Bedenken zusammenfasst und die gesamte Tragweite erahnen lässt, die aus einer langsam sich vollziehenden Änderung im politischen Denken erwächst. Und hier kommt, einmal mehr, die Parallelität zur Moralphilosophie zum Tragen. Selbst vehementen Vertretern konsequenzialistischer Ethiken käme wohl kaum in den Sinn, fürderhin auf die Weisheit deontologischer Moralphilosophien ganz und gar verzichten zu wollen, wüsste man doch, dass mit dieser Aufgabe letztlich auch das Ziel der Ethik, den Menschen in seiner gesamten Moralität erfassen, verstehen und erklären zu wollen, unweigerlich verloren ginge. Die Politik, hier die Politik der verbesserten Regulierung, ist auf dem Weg, einen solchen Verlust auf der Ebene des Politischen zu riskieren. Politik, die nur auf die Konsequenzen unseres Handelns schaut und vornehmlich auf die „objektiven“ Folgen (wobei objektive Konsequenzen mit konsensualen Konsequenzen gleichgesetzt werden), droht, sich in Einseitigkeit zu verlieren und die Weisheit prinzipiengeleiteter Politik vollends über Bord zu werfen.