01.03.2010

Das europäische Paradoxon

Kommentar von Kai Rogusch

In den letzten drei Jahrzehnten hat die Europäische Gemeinschaft und später die Europäische Union immer mehr an Bedeutung gewonnen – und mit ihr das Europaparlament. Warum dennoch die Beteiligung an den Europawahlen kontinuierlich gesunken ist.

Schon vor 1979, dem Jahr ihrer ersten Direktwahl, schickte sich die ursprünglich so genannte „Versammlung“ an, zu einem immer vollwertigeren Forum zu werden. Im ursprünglichen Regelwerk hatten die Architekten der europäischen Verträge dem „Forum“ nur die Funktion einer „Arena“ zugeschrieben. Die vergleichsweise schwach ausgeprägten Beteiligungsrechte hatten dann Regierungskonferenzen über die letzten Jahrzehnte zunehmend zugunsten eines umfassenden und differenzierten Satzes an „starken“ Rechten für das Europaparlament (EP) ausgebaut: Sie räumten ihm im Politikzyklus erhebliche Mitwirkungsmöglichkeiten ein. Hier soll die widersprüchliche Rolle des EP gezeigt werden, das zwar auf der Ebene der EU zu einem wichtigen Eckpunkt im, wie es im Fachjargon heißt, „institutionellen Dreieck“ mit Kommission und Rat geworden ist, gleichzeitig aber seinen supranationalen Bezug zum europäischen „Demos“ nicht herstellen kann. Das hat damit zu tun, dass zum einen die Rekrutierung seiner Abgeordneten mittels der sich nach unterschiedlichsten Wahlrechtsregelungen vollziehenden Europawahlen geschieht, in denen nationale Themen dominieren. Zum anderen ist das EP Teil eines nach wie vor von Exekutiven dominierten EU-Komplexes, auf dessen Erfordernisse es seine Politik ausrichten muss.

Wachsende Kompetenzen und Beteiligungsrechte

Im Laufe der letzten Jahrzehnte, in denen der Europäischen Union immer mehr supranationale Befugnisse zugesprochen wurden, wuchsen auch die Beteiligungsrechte des EP an der Politik der Union. Anfangs musste sich das Parlament noch mit unverbindlichen Rechten wie etwa die „Unterrichtung“ durch Kommission und Rat oder die „Anhörung“ oder „Konsultation“ zufriedengeben (und muss dies auf vielen Gebieten, auf denen es um die Koordination nationaler Instrumente, z. B. Arbeitsmarktpolitik, geht, auch immer noch). Mit der Einheitlichen Europäischen Akte von 1987, die den Grundstein für den europäischen Binnenmarkt legte, erhielt das EP im Verfahren der „Zusammenarbeit“ ein aufschiebendes Vetorecht bei Rechtsakten. Spätere Vertragsänderungen ersetzten dieses Regelwerk dann in den meisten Artikeln durch das der „Mitentscheidung“.

Auf diese Weise hat das EP auf etlichen Gebieten ein unumgängliches Vetorecht. So auch beim Verfahren der „Zustimmung“, das vor allem bei quasi-konstitutionellen Fragen Anwendung findet. In diesen Fällen, etwa bei einem Beitritt zur EU, muss das Europäische Parlament, in der Regel mit der Mehrheit seiner Mitglieder, zustimmen. Uneinigkeit und Untätigkeit des Europäischen Parlaments führen zum Scheitern der entsprechenden Ratsvorlage. Das Verfahren der „Mitentscheidung“ ist nun zu einem wesentlichen Verfahrenstyp geworden. Der noch nicht ratifizierte Lissabonner Vertrag betont diese Entwicklung, indem er das Mitentscheidungsverfahren als „ordentliches Gesetzgebungsverfahren“ ausschildert. Bei diesem Verfahren entscheidet das Europäische Parlament in einem mehrstufigen Ablauf zusammen mit dem Rat über Inhalte und Rechtsformen zentraler Gesetzesakte für die Mitgliedstaaten und die Unionsbürger. Mit der Mehrheit seiner Mitglieder kann das Parlament auch eine Position des Rates ablehnen.

Auch bei den Budgetfunktionen, einem traditionellen Vorrecht jedes Parlaments, lässt sich der institutionelle Bedeutungszuwachs des EP erkennen. Zwar ist zunächst bemerkenswert, dass das EP über keine Befugnisse zur Festlegung der Einnahmen verfügt. Bei der Festlegung der Höhe und Art der Eigenmittel steht ihm nur das Recht auf „Anhörung“ zu. Seit Mitte der 80er-Jahre legt der Europäische Rat (das sind die europäischen Staats- und Regierungschefs) in siebenjährigen Abständen einen mittelfristigen Finanzrahmen fest, der die Höhe der Einnahmen und die Verteilung auf wesentliche Ausgabenkategorien festschreibt. Doch mit dem Lissabonner Vertrag würde dem EP auch auf diesem Gebiet ein Vetorecht eingeräumt werden. Schon bei den jährlichen Haushaltsplänen hat das es ein starkes Mitwirkungsrecht: Das Parlament bildet mit dem Minister-Rat, also hier, dem Gebiet der Finanz- und Haushaltspolitik, den europäischen Finanzministern, die gemeinsame Haushaltsbehörde. Da kann es, wenn auch nur mit hohen Mehrheiten, d. h. mit der Mehrheit der Stimmen seiner Mitglieder und zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen, den konkreten Haushaltsplan insgesamt ablehnen.

In Bezug auf Wahlverfahren besitzt das EP einen Katalog an Möglichkeiten, Ämter in der institutionellen Architektur alleine oder mit anderen Organen zu besetzen. Von besonderer Bedeutung ist die Mitwirkung des EP bei der Zusammensetzung der Kommission. Seit dem EGKS-Vertrag verfügt das EP bereits über das Recht, der Kommission das Misstrauen auszusprechen, wofür hohe Mehrheiten im Parlament vorausgesetzt werden. Seit dem Maastrichter Vertrag ist das Parlament zusätzlich auch bei dem zentralen Wahlakt beteiligt: Es muss in einem mehrstufigen Verfahren der Benennung des Präsidenten der Kommission und der Kommission insgesamt zustimmen. Kontrollrechte kann das EP durch schriftliche und mündliche Anfragen gegenüber Kommission und Rat auf allen Politikfeldern ausüben; besonders ausgeprägt sind sie gegenüber dem Haushaltsgebaren der Kommission. Zudem gibt es die Möglichkeit der Einsetzung von Untersuchungsausschüssen.

Professionalisierung

Die Schlagkraft des EP in seinem Verhältnis zu Kommission und (Minister-)Rat erhöht sich auch dadurch, dass es seine interne Organisationsstruktur und Professionalität verstärkt. Die Einführung des Zusammenarbeits- und dann auch Mitentscheidungsverfahrens hatte nachhaltigen Einfluss auf die Funktionsweise und das interne Management des Europäischen Parlaments. Seine Aktivitäten hatte es zunehmend auf die Praxis eines gesetzgebenden „Arbeitsparlaments“ auszurichten. Folglich hat es eine differenzierte Struktur für seine interne Willensbildung aufgebaut. „Aus seiner Mitte“ wählt das EP seinen Präsidenten und sein Präsidium für die Hälfte der Wahlperiode, d. h. für zweieinhalb Jahre. Der Präsident teilt seine Verantwortung sowohl mit dem Präsidium als auch mit Mitgliedern der Konferenz des Präsidenten, in denen auch die Fraktionsvorsitzenden ihr politisches Gewicht einbringen. Dieses Gremium bildet den zentralen Lenkungsausschuss für die Arbeit des EP. So entscheidet diese Konferenz u. a. über die Tagesordnung sowie die Zusammensetzung und Kompetenzen von Ausschüssen.

Fraktionen bilden die zentralen Entscheidungsträger innerhalb des EP. Für ihre Konstituierung sind mindestens 20 Mitglieder notwendig, die mindestens aus einem Fünftel der Mitgliedstaaten gewählt werden. Fraktionen haben zentrale Rechte für den internen Ablauf des Parlaments, nicht zuletzt, um die interne Handlungsfähigkeit des Parlaments zu gewährleisten. Innerhalb von multinationalen Fraktionen können dann Gruppierungen von Abgeordneten nationaler Parteien wichtige Vorklärungsrollen bei legislativen Angelegenheiten wahrnehmen. Die Fraktionsvorsitzenden spielen innerhalb und außerhalb ihrer Gruppe eine wichtige Orientierungs- und Lenkungsrolle, bei der sie jedoch, angesichts der fraktionsinternen Vielfalt, häufig mühsam einen tragfähigen Kompromiss suchen müssen. Mit der Erweiterung auf 27 Mitgliedstaaten ist diese Führungsaufgabe noch schwieriger geworden; es gibt wenige Möglichkeiten, die Kollegen zu einem fraktionsfreundlichen Verhalten zu bewegen.

Die inhaltliche Arbeit des Europaparlaments wird in 20 ständigen Ausschüssen vorbereitet. Die Positionen der Ausschussvorsitzenden werden sowohl unter Berücksichtigung der jeweiligen Fraktionsstärke als auch nach relativer Stärke nationaler Gruppierungen innerhalb einer Fraktion besetzt. Angesichts der Zunahme an legislativen Befugnissen fielen einigen Ausschüssen neue Aufgaben zu, die aus mehreren „Lesungen“ mit intensiven Beratungen zu Detailfragen bestehen. Die Arbeit an Rechtsakten ist unterschiedlich auf die Fachausschüsse verteilt. Bei der Erstellung der Beschlussvorlagen des Ausschusses für das Plenum übernehmen die für den Vorgang neu benannten „Berichterstatter“ und die „Koordinatoren“ einzelner Fraktionen eine federführende Rolle.

Ein zunehmend wichtiger werdendes Gremium für die Legislativarbeit des EP ist die „Delegation“ des Parlaments im Vermittlungsausschuss: Sie umfasst 27 Mitglieder. Drei Abgeordnete werden als „ständige Delegationsmitglieder“ für alle Vermittlungsausschusssitzungen benannt; hinzu kommen der Vorsitzende des zuständigen Parlamentsausschusses sowie der Berichterstatter. Die verbleibenden Sitze werden in der Regel von den betroffenen EP-Ausschüssen benannt. In der Praxis entwickelten sich die drei ständigen Mitglieder zu Spezialisten für die horizontalen, also politikübergreifenden Aspekte im Umgang mit dem Rat Ähnliche Verfahrens- und Sachkenntnisse haben spezialisierte Abgeordnete im Haushaltsverfahren entwickelt. Gegenüber der Kommission und dem Rat ist das EP damit bei diesem Verfahren durchaus durchsetzungsfähig.

Sinkende Wahlbeteiligung

Trotz der enormen Zuwächse an Aufgaben und Kompetenzen der Europäischen Union hat sich eine tatsächliche europäische Einigung Europas nicht vollzogen. Das hängt vor allem damit zusammen, dass der europäische Einigungsprozess systematisch darauf angelegt ist, sich von einer europäischen Öffentlichkeit unabhängig zu machen. Dieser Umstand schlägt sich in einer geringeren Partizipation der Bürger nieder. Anders als etwa im Jahr 1979, dem Jahr der ersten Europawahlen, wo viele Bürger durchaus lebendige Hoffnungen bezüglich eines demokratischen Zusammenwachsens Europas hegten, lässt sich heute die ernüchternde Realität des bürokratischen Kleingeistes nicht verkennen, der sich in der EU etabliert hat.

Zunächst einmal ist festzustellen, dass nach wie vor auf weiten Gebieten der EU-Gesetzgebung das Europäische Parlament keine nennenswerte Befugnis zur Mitgestaltung besitzt. Nach dem derzeit geltenden Nizza-Vertrag hat es in nur 24 Prozent aller Gesetzgebungsverfahren die Möglichkeit, über das Erfordernis der „Zustimmung“ oder der „Mitentscheidung“ seine Veto-Funktion wahrzunehmen. Der Lissabonner Vertrag würde die Veto-Macht des Parlaments zwar immerhin auf über 46 Prozent steigern. Doch dominant bleiben weiterhin die Exekutivorgane Kommission und Rat. Ohnehin ist das gesamte institutionelle Gefüge der Europäischen Union, genauso wie sein Politikmodus, darauf angelegt, das Wesen eines echten Parlamentarismus zu ersticken. Wie Bruno Waterfield in dieser Ausgabe von Novo ausführt, besteht das Wesen der Europäischen Union gerade darin, immer mehr Gebiete der Politik ohne Bezug zur Öffentlichkeit zu gestalten. Entscheidende Gebiete der Politikgestaltung und Gesetzgebung innerhalb der EU spielen sich unter Ausschluss der Öffentlichkeit ab. Der Europäische Rat der Staats- und Regierungschefs, der den großen Rahmen der europäischen Politik absteckt, innerhalb dessen die europäische Gesetzgebung abläuft, veranstaltet seine Sitzungen unter höchster Geheimhaltungsstufe. Der Ministerrat, das wichtigste Organ der EU-Gesetzgebung, entwickelt seine Rechtsakte in zahlreichen, geheim tagenden Untergliederungen. Dabei arbeitet er Hand in Hand mit der EU-Kommission, die aufgrund ihres Initiativmonopols für europäische Rechtsakte eine zentrale Rolle im Gesetzgebungsprozess innehat.

Um aber ein Forum der gesellschaftlichen Verständigung zu sein, bräuchte das Europaparlament eine weitaus zentralere Stellung im Gesetzgebungsprozess. Denn erst dadurch könnte es seine Politik am europäischen „Demos“ ausrichten. Da es aber im real existierenden europäischen Einigungsprozess seinen Hauptbezug an den dominierenden EU-Organen „Kommission“ und „Rat“ ausrichten muss, um eine wirkungsvolle Gesetzgebung mitzugestalten, wird es Teil eines bürokratischen und oft kleinlichen Geschachers. Ein wirklich europäischer Prozess der grenzüberschreitenden Verständigung über Ideen und Visionen kann hierdurch jedenfalls nicht entstehen. Weit entfernt davon, eine Institution der supranationalen Völkerverständigung zu sein, wie Befürworter der EU es gerne behaupten, um Euroskeptiker als eher nationalistische Hinterwäldler darzustellen, organisiert die EU vielmehr die bürokratische Verwaltung nationaler Interessen der jeweiligen (Regierungs-) Exekutiven durch eine nicht öffentliche Prozedur der Konsensbildung. Statt einem internationalistisch ausgetragenen Streit um universalistische Prinzipien, der sich durchaus in einer supranationalen Institution wie dem Europäischen Parlament abspielen könnte, macht sich ein zunehmend relativistischer Kuhhandel in der EU breit, an dem auch das Europaparlament teilnimmt. Dass angesichts dieser offenkundigen Realität EU-Bürger wenig Veranlassung sehen, an den Europawahlen teilzunehmen, sollte daher nicht verwundern.