05.11.2015

Permanenz in Inkohärenz

Analyse von Dirk Uwer

Intransigenz und Selbstreferenzialität der Glücksspielaufsichtsbehörden verhindern eine angemessene Regulierung der Glücksspielmärkte. Es geht hauptsächlich darum, das Glücksspielmonopol gegen höherrangiges Recht und die Marktrationalität zu verteidigen.

Er ist der lebende Beweis, dass in tatsächlicher oder scheinbarer Paradoxie die hohe Kunst der Beleidigung Juristen am besten beherrschen. Mit den Urteilen des Europäischen Gerichtshofs vom 8. September 2010 war der Glücksspielstaatsvertrag erwartungsgemäß an den Kohärenzvorgaben des europäischen Primärrechts gescheitert. Als sich die Bundesländer mit Ausnahme Schleswig-Holsteins im Jahr 2011 anschickten, jenen 2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrag durch eine als „more of the same“ konzipierte Staatsvertragsnovelle zu ersetzen, bezeichnete Wolfgang Kubicki, Rechtsanwalt und damals FDP-Fraktionsvorsitzender im Kieler Landtag, laut dpa den der Europäischen Kommission vorgelegten Staatsvertragsentwurf schneidig als „Makulatur. (...) In Lottogesellschaften und Staatskanzleien verteidigten ‚Glücksspiel-Taliban‘ ein Recht, das nicht zu verteidigen sei.“ Das seien „unbelehrbare Extremisten“. [1]

Vier Jahre später wird niemand mehr ernsthaft bestreiten, dass das 2010 vorgeschlagene, im Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag zum 1. Juli 2012 verankerte, bis heute nicht umgesetzte Konzessionsmodell zur Regulierung des Sportwettenmarkts wenig mehr als die halbherzige Kapitulation vor den lange kontrafaktisch geleugneten Realitäten auf den konvergenten europäischen Glücksspielmärkten ist. Ungewollt wurden so die im Deutschen Lotto- und Totoblock kartellierten Monopolgesellschaften der Länder und ihr „Oddset“-Angebot mit drei Prozent Marktanteil auf dem Sportwettenmarkt zum Herrscher ohne Land abreguliert.

„Mit der Einleitung des EU-Pilot-Verfahrens wird ein weiteres Mal die fehlende Kohärenz der deutschen Glücksspielgesetzgebung in Zweifel gezogen“

Wenn Kubickis Verdikt Ausdruck einer Hoffnung gewesen sein sollte, dass der damit überfällige personelle Wechsel auf der administrativen Fachebene eine Neujustierung der fortschreitend irrationalen Glücksspielpolitik der Länder erleichtern würde, so wurde sie nicht erfüllt.  An der Spitze des sog. Glücksspielkollegiums steht immer noch jener Ministerialrat im bayerischen Innenministerium, der den gescheiterten ersten Glücksspielstaatsvertrag und dessen im Scheitern begriffenen Nachfolger maßgeblich mit entworfen hat. Er beeinflusst seitdem die Glücksspielpolitik der Länder unabhängig davon, wer gerade unter ihm Minister ist und wie die politischen Mehrheitsverhältnisse sind. Und er ist wiederum Federführer, wenn die Länder in die jüngste Abwehrschlacht gegen die Zumutungen der Europäischen Kommission ziehen, das marktabschottende deutsche Glücksspielrecht erneut auf seine Europarechtskonformität zu überprüfen. Mit der Einleitung des sog. EU-Pilot-Verfahrens [2] hat die Kommission nicht nur das gerade vor den deutschen Verwaltungsgerichten scheiternde Sportwetten-Konzessionsverfahren aufgegriffen, sondern ein weiteres Mal auch die fehlende Kohärenz der deutschen Glücksspielgesetzgebung insgesamt massiv in Zweifel gezogen.

Paternalistische Camouflage

Die Kommission zögert dabei auch nicht, einen der rechtsstaatlich verwerflichsten Aspekte der Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrags [3] hervorzuheben. Gemeint ist der ordnungsrechtlich camouflierte, auf Täuschung namentlich der Gerichte angelegte Kampf der Länder gegen die 2006 vom Bundeskartellamt und (bestätigend) 2008 vom Bundesgerichtshof verbotene Umsatzaufteilung zwischen den Landeslotteriegesellschaften. Gemeint ist auch die Neutralisierung jeglichen, aus fiskalischer Sicht unerwünschten Wettbewerbs um die Umsätze gewerblicher Lotterievermittler. [4]

Der vom Glücksspielkollegium administrativ mit großer Verbissenheit geführte Kampf um die „Lotteriehoheit“ der Länder und das schillernde „Regionalitätsprinzip“ wird politisch flankiert durch den eisernen Willen, die Monopolrente aus öffentlichen Glücksspielen so lange wie irgend möglich gegen die Geltungsansprüche höherrangigen Rechts, gegen Marktrationalität, wirtschaftliche und fiskalische Vernunft zu verteidigen – mag dieses Monopol auch immer weniger rentierlich sein. [5] Die bekannt gewordenen Entwürfe des der Kommission geschuldeten Antwortschreibens (wiederum aus der Feder der Kubicki’schen „Taliban“) sind von jener paternalistischen Attitüde geprägt, mit der die Glücksspielreferenten sich schon in ihrem (Selbst-)Evaluierungsbericht vom 1. September 2010 attestierten, dass sich alle Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags von 2008 bewährt hätten. Jedenfalls, bis ihnen ironischerweise nur eine Woche später der Europäische Gerichtshof die gegenteilige Einschätzung auferlegte.

Die Monopolkommission hatte in ihrem XIX. Hauptgutachten 2010/2011 die Glücksspielmärkte in den Blick genommen und wissenschaftlich solide herausgearbeitet, dass die Länder an einer „gesellschaftlich effizienten Regulierung“ dieser Märkte gescheitert seien. [6] Sie musste sich dann von den Glücksspielreferenten in der von ihnen vorbereiteten Stellungnahme des Bundesrates [7] rüde belehren lassen, dass die notwendig wettbewerbspolitisch verengte Perspektive der Ökonomen „eine umfassende und fundierte Beurteilung der primär ordnungsrechtlichen Glücksspielregulierung nicht“ zulasse.

Dieselben Autoren meinten schon in der Begründung zum (ersten) Glücksspielstaatsvertrag von 2008, von einem „Glücksspielmarkt“ überhaupt nur in Anführungszeichen reden zu sollen und diesen „Markt“ als Alternative zum „Monopol mit staatlich verantwortetem Angebot“ mit einer für Gesetzesbegründungen bemerkenswerten und rückblickend in Kenntnis der Marktentwicklung in den folgenden sieben Jahren gehässig anmutenden Begründung rundweg abzulehnen: „Eine Zulassung privater Wettunternehmen in einem derartigen ‚Glücksspielmarkt‘ würde zu einer enormen Expansion des Angebots führen.“ [8] Bei „Aufgabe der strikten Regulierung“ würden sich die Sportwetten-Umsätze bis 2010 gegenüber den damals „in Annahmestellen getätigten Umsätze“ verzehnfachen.

„Die Evaluierung des Staatsvertrags droht exekutivisch manipuliert zu werden und damit erneut zu scheitern“

Und weiter: „Mit dem ‚Glücksspielmarkt‘ würde im gleichen Maß die Zahl der suchtkranken und suchtgefährdeten Glücksspieler steigen.“ [9] Nichts von alledem hat eine Verankerung in der Wirklichkeit. Solche offensichtlich nicht evidenzbasierten Aussagen zeigen, dass an die Stelle einer akzeptanzfördernden Normbegründung das pure Ressentiment eben jener Staatsvertragsautoren getreten ist, die für den Übergang vom „pathologischen Fiskalstaat“ zum „pathologisierenden Rechtsstaat“ Verantwortung trugen. [10]

Mit dem seit Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags gewonnenen Erfahrungswissen über das glücksspielrechtliche Regulierungsversagen wirken jene Aussagen in ihrer kulturkämpferisch-ideologischen Emphase nurmehr borniert. Sie bilden indes den Hintergrund, auf dem die bis zum 1. Juli 2017 abzuschließende Evaluierung des Staatsvertrags exekutivisch manipuliert zu werden und damit erneut zu scheitern droht.

Autopoiesis des Glücksspielkollegiums

Sucht man nach Gründen für die nachgerade feindselige Haltung gegen moderne, ökonomisch abgesicherte Regulierungskonzepte, [11] gerät die administrative Fachebene der Glücksspielreferenten in den Fokus: Die weitestgehende Personenidentität zwischen den Verfassern der Staatsvertragsentwürfe (Normvorbereitungsebene), den obersten Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder (Normvollzugsebene) und der mit der Evaluierung und Novellierung des Staatsvertrags befassten Arbeitsgruppe (Normbeobachtungsebene) produziert ein personelles und temporales Kontinuum, das sich am ehesten noch systemtheoretisch erfassen lässt.

Das bestehende irrational-etatistische Modell staatlicher Glücksspielregulierung wird in einem autopoietischen System inhaltlich perpetuiert, personell reproduziert und so gegen modell-inkompatible Erkenntnisse suchtepidemiologischer, ökonomischer, soziologischer oder juristischer Forschung autoimmunisiert. Von der des Vorsitzenden – als erfahrenstem Mitglied des Glücksspielkollegiums – abweichende Stimmen werden entweder auf den binären Code „gutes Monopol / schlechte ‚Liberalisierung‘“ justiert oder – wie kürzlich geschehen – aus dem Gremium eliminiert.

„Das bestehende irrational-etatistische Modell staatlicher Glücksspielregulierung wird gegen Forschungserkenntnisse autoimmunisiert“

Dieser selbstreproduktive Prozess funktioniert im Übrigen auf Ebene der staatlichen Lotteriegesellschaften gleichermaßen: So hat die turnusmäßige Ersetzung des bayerischen durch den saarländischen Lotto-Chef als „Federführer“ des Lottoblocks nicht einmal zu einer sprachlichen Varianz der offiziösen Verlautbarungen geführt: die Chiffren oder Codes – „gemeinwohlorientiertes Staatsvertragsmodell“ versus „kommerzielle Glücksspielindustrie“ – blieben unverändert – und unverändert falsch. [12]

Non olet oder stinkt Geld doch?

Am Ende geht es wie immer, so auch beim fortwährenden Kampf um das überkommene Monopol, doch eigentlich nur um Geld. In seiner tiefgründigen Abrechnung mit dem deutschen Schuldenstaat [13] hat Paul Kirchhof im Jahr 2012 zu Recht den Verlust der „Kultur des Maßes“ in einer entgrenzten Fiskalpolitik beklagt. Dieser Verlust lässt die Fundamente der Demokratie erodieren und reduziert die Bürger zu Bürgen. Niemand würde indes weniger als Kirchhof die prinzipielle Legitimität der Steuer als „finanzrechtlicher Ausdruck der guten Ordnung“ anzweifeln. Sein jüngstes Plädoyer für ein „Ethos der Steuergerechtigkeit“ [14] führt eindringlich vor Augen, dass Steuern der „Preis der Freiheit“ sind.

Der Steuerzugriff muss aber freiheitsschonend sein, die Steuer bedarf der Rechtfertigung und fordert legitimatorisch eben jene „Kultur des Maßes“. [15] An diesen Anforderungen scheitert die Glücksspielmonopol-Politik der Länder schon deshalb, weil sie die fiskalischen Wirkungen der Steuer (Einnahmen für die Landeshaushalte) nicht-steuerlich durch Missbrauch des Ordnungsrechts auf illegitime Weise zu erreichen versucht. Das ist im Rechtsstaat des Grundgesetzes verfassungswidrig, unethisch und ineffizient: „Wer Spielsucht verhindern will, darf nicht selbst Spiele anbieten und daran verdienen, wer sie kanalisieren will, soll private Anbieter regulieren, wer an ihr verdienen will, soll Steuern erheben. In anderen Bereichen der menschlichen Schwächen wird dies schon längst so gehandhabt – deswegen gibt es keine staatlichen Schnapsläden und keine Bundeszigarettenmanufaktur“, kommentierte die FAZ in einer Glosse am 9. August 2006.

Die Autopoiesis der Glücksspielreferenten konnte auch sie bislang nicht stören. Indes: Das Scheitern des Monopols und seiner Protagonisten ist so gewiss wie deren Selbstgewissheit endlich ist. Selbsterhaltende, autopoietische Systeme unterliegen der Perturbation – oder der Zerstörung. Diese mit den Mitteln des Rechtsstaats um des Rechtsstaates willen zu erreichen, ist mehr als nur wünschenswert, es ist notwendig.