01.05.2000
”Nach Thierses Interpretation des Parteiengesetzes müssten alle Parteien zahlen”
Interview mit Josef Isensee
Der Staatsrechtler Josef Isensee über die falsche Aufgeregtheit beim CDU-Spendenskandal.
Kai Rogusch: Herr Isensee, Sie haben wiederholt von einer Skandalisierung der Finanzaffäre Kohl gesprochen. Wie ist das zu verstehen?
Josef Isensee: Am Anfang steht ein Gesetzesverstoß in einer besonders brisanten Sache. Das ist bei Finanzzuwendungen an Politiker alle Mal der Fall. Der Gesetzesverstoß als solcher ist aber noch kein Skandal. Er muss dazu gemacht werden. Das ist Sache der Medien. Sie bereiten die Geschichte so auf, dass sie Gegenstand der öffentlichen Empörung wird, und sie schüren im Überbietungswettbewerb der Enthüllungen und der Entrüstungskommentare die Empörung. Dazu trägt auch die politische Konkurrenz bei, die nach Kräften ihren Vorteil aus der Affäre zu ziehen sucht. Die Größe der Empörung steht in keinem Verhältnis zu dem rechtlichen Unwert, der den Verstößen anhaftet, und zu den rechtlichen Sanktionen, die das Parteiengesetz vorsieht. Diese sind maßvoll dosiert, die politische Entrüstung aber kennt kein Maß.
Sie sagen, es liege nur eine einfache Regelverletzung vor. Hat die CDU nicht auch gegen die Verfassung verstoßen? Viele Kommentatoren verweisen auf den Publizitätsgedanken des Art. 21 GG, der darin ausdrücklich niedergeschrieben ist.
Der Wortlaut des Grundgesetzes scheint zunächst für diese Meinung zu sprechen: ”Sie (d.h. die Parteien) müssen über die Herkunft und Verwendung öffentlich Rechenschaft geben.” Bei näherem Hinsehen zeigt sich, dass diese Vorschrift keine unmittelbare Pflicht für die Parteien begründet, sondern eine Pflicht für den Gesetzgeber, entsprechende Regelungen zu treffen. Denn die rechtsstaatliche Verfassung bindet die Staatsgewalt, nicht die Bürger. Diesen aber gewährleistet sie in den Grundrechten unmittelbar Freiheit und Gleichheit. Die Grundrechte kommen auch den politischen Parteien zu; das Grundgesetz sichert ihnen die Mitwirkung an der politischen Willensbildung zu, desgleichen die Freiheit der Gründung, kurz: Staatsfreiheit und Chancengleichheit. Die rechtsstaatliche Verfassung enthält ebenso wenig Pflichten für staatsfreie Verbände wie Pflichten für den Bürger. Aus diesem Grunde richtet die Verfassung den Vorbehalt des Gesetzes auf, dass Eingriffe in die grundrechtliche Freiheit des parlamentarischen Gesetzes bedürfen. Auch die Schranken der Grundrechte, die das Grundgesetz selbst vorsieht, bedürfen der Vermittlung und der Umsetzung durch Gesetz. Wenn das Grundgesetz Parteien, welche die freiheitliche demokratische Grundordnung bekämpfen, für verfassungswidrig erklärt, so tritt diese Folge nicht automatisch ein, sondern erst, wenn das Bundesverfassungsgericht sie förmlich ausspricht; dazu bedarf das Gericht wiederum der gesetzlichen Grundlage. Das Grundgesetz sieht vor: ”Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll dem Wohle der Allgemeinheit dienen.” Dennoch wird durch diese kurze und unklare Formel nicht jeder Eigentümer verpflichtet, gemeinnützig tätig zu werden. Seine Rechtspflichten ergeben sich aus konkreten Steuer-, Umwelt-, Nachbargesetzen. Wenn er gegen Vorschriften dieser Gesetze verstößt, so bedeutet das keinen Verfassungsbruch, obwohl die Gesetze den abstrakten Auftrag der Verfassung konkretisieren. Die Rechenschaftspflicht der Parteien reicht nicht weiter als das Parteiengesetz verlangt. Bei Spenden unter 20.000 DM muss der Name des Spenders nicht genannt werden, sagt das Gesetz. Die Verfassung kennt die Grenze nicht. Deshalb verpflichtet sie die Parteien nicht, Angaben zu machen. 18 Jahre hat das Parteiengesetz auf sich warten lassen. In dieser Zeit bestand keine Publizitätspflicht für die Parteien, sondern lediglich ein – unerfüllter – Regelungsauftrag für den Gesetzgeber.
Immer wieder hört man, Kohl stelle sein Ehrenwort über Gesetz und Recht. Warum ist eine solche Behauptung Ihrer Auffassung nicht haltbar?
Ich kann und will Kohls Berufung auf sein Ehrenwort nicht verteidigen. Niemand kann sich durch sein Ehrenwort vom Rechtsgehorsam entbinden. Die Äußerung Kohls hat seinem Ansehen und dem seiner Partei sowie der Politik allgemein geschadet. Ehe man aber hier richtet und die gängigen moralischen wie politischen Vorwürfe ins Juristische überträgt, sollte man prüfen, ob Kohl, nachdem er als Parteivorsitzender die Deklarationspflicht verletzt und die Sanktion ausgelöst hat, immer noch durch Gesetz und Recht verpflichtet ist, die Namen der Spender zu nennen. Die Sanktion, die Einbuße des dreifachen Betrages der verschwiegenen Spenden, wird jedenfalls nicht hinfällig. Die Sanktion trifft übrigens nicht Kohl persönlich, sondern die CDU als Partei. Diese schuldet auch nach dem Parteiengesetz Rechenschaft, nicht ihr Vorsitzender in Person. Er ist allerdings nach Vereinsrecht seiner Partei verantwortlich. Eine darüber hinausgehende Offenbarungspflicht gegenüber dem Bundestag, seinem Präsidenten oder der Öffentlichkeit allgemein sieht das Parteiengesetz nicht vor. Schließlich ist darauf zu achten, dass Kohl als Parteivorsitzender gehandelt hat. Deswegen ist der populäre Vorwurf, er habe den Amtseid gebrochen, rechtlich betrachtet, unerheblich. Den Amtseid hat er als Bundeskanzler geleistet, aber nicht als Parteivorsitzender. Es ist auch nicht bekannt, dass die Parteivorsitzenden der SPD, der Grünen oder der FDP Amtseide leisten. Daher muss man bei den Vorwürfen unterscheiden. Juristische Argumentation stützt sich auf rechtliche Unterscheidungen und auf ein rechtliches Maß. Die politische Aufgeregtheitsolympiade überspringt alle Unterscheidungen.
”Finanzielle Sanktionen dürfen nicht so ausfallen, dass die Partei in ihrer Konkurrenzfähigkeit erheblich behindert wird”
Man kann aus zahlreichen Kommentaren zur CDU-Spendenaffäre die Neigung herauslesen, Recht und Moral miteinander zu vermischen. Es gibt da diesen Bereich der Moral, der durch bürgerliche Selbstorganisation festgelegt wird, und auf der anderen Seite das Recht. Sie haben gesagt, die CDU sei eigentlich genug damit bestraft, dass der Wahlbürger ihr die Stimme entzieht und dadurch seiner moralischen Entrüstung Ausdruck verleiht. Indem das Recht derartig ausgedehnt wird, entscheidet vielleicht immer weniger der Wahlbürger über das Schicksal einer Partei, sondern vielmehr der Bundestagspräsident, oder das Bundesverfassungsgericht, das Wahlprüfungsgericht usw. Sehen Sie hier nicht eine gewisse Gefahr?
Ein Zuviel an rechtlichen Regelungen und Sanktionen bringt Gefahren. Politisches Fehlverhalten der Politiker und der Parteien wird durch die Medien wie durch die Wahlbürger geahndet. Verstöße gegen die für alle geltenden Gesetze lösen gesetzliche Sanktionen aus, so daß die Gleichheit aller im Recht gewahrt wird. Heikel wird es, wenn der politische Wettbewerb der Parteien durch besondere Rechtsnormen, etwa ein Parteienstrafrecht, reguliert werden soll. Die Anwendung solcher Normen kann leicht parteilich ausfallen. Im übrigen können sich demokratisch bedenkliche Verzerrungen des demokratischen Wettbewerbs ergeben. Der Beschluss Thierses, 41 Mio. DM zurückzufordern, löst diese Gefahr für die CDU aus, zumal der Betrag den Konkurrenten der Partei zugeteilt wird. Freilich ist die Auslegung, die Thierse dem Parteiengesetz gibt, juristisch unhaltbar.
Ihr Kollege Otto Depenheuer ist der Ansicht, dass die CDU von den zurückgeforderten 41 Millionen DM an staatlichen Zuschüssen, würde man das Parteiengesetz richtig auslegen, nichts zurückzuzahlen bräuchte.
Bei korrekter Auslegung des Parteiengesetzes gilt Folgendes: Ein Entzug der staatlichen Zuwendungen für ein Jahr kommt nur in Betracht, wenn ein Rechenschaftsbericht nicht rechtzeitig oder nicht ordnungsgemäß eingereicht wird. Verlangt wird ein formell richtiger Rechenschaftsbericht, das heißt ein solcher, der das Testat eines Wirtschaftsprüfers trägt. Inhaltliche (Teil-)Unrichtigkeit kann diese Sanktionen nicht auslösen. Der Bundestagspräsident ist in dem vorliegenden Fall, in dem eine inhaltliche Teilunrichtigkeit vorliegt, so vorgegangen, wie wenn überhaupt kein Rechenschaftsbericht vorläge. Thierses Interpretation des Parteiengesetzes würde, konsequent durchgezogen, dazu führen, dass alle Parteien ihre Zuwendungen verlören. Denn in der Zwischenzeit haben sich Fachleute die Rechenschaftsberichte der konkurrierenden Parteien angeschaut und sind zu dem Ergebnis gekommen, dass sich auch bei ihnen eine nicht gerade niedrige Unrichtigkeitsquote findet.*
Wie beurteilen Sie die im Zusammenhang mit dem Spendenskandal aufgetretenen Forderungen, Elemente direkter Demokratie zu stärken?
Die Frage des Plebiszits hat mit dem Spendenskandal nichts zu tun. Wer schon immer für den Einbau oder Ausbau der Volksgesetzgebung gewesen ist, sieht jetzt die günstige Gelegenheit, sein politisches Anliegen ”an den Mann” zu bringen. Über das grundsätzliche verfassungspolitische Thema sollte man – fern von aktuellen Aufregungen – gelassen diskutieren. Der Spendenskandal ist kein Argument. Im Gegenteil: mit den Plebisziten wüchse der Finanzbedarf der Parteien und damit ihre Verführbarkeit. Es ist unfair, zu sagen, in der Spendenaffäre habe der Parlamentarismus versagt; er müsse dafür bestraft werden dadurch, dass man die direkte Demokratie auf Kosten der parlamentarischen erweitere.
