01.05.2007
HARTZ: Vom Sozialstaat zur Bedürftigkeitsprüfungsanstalt
Essay von Kai Rogusch
Die Arbeitsmarktreformen sind nur scheinbar dem freiheitlichen Gedanken der Marktwirtschaft und der Eigenverantwortung verpflichtet, argumentiert Kai Rogusch.
Im August 2002 stellte der damalige Bundeskanzler Gerhard Schröder zusammen mit seinem Weggefährten Peter Hartz die Vorschläge der Kommission „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ vor. Propagiertes Ziel der avisierten Reformen war die drastische Reduzierung der Arbeitslosigkeit. Das stieß schon damals auf breiten gesellschaftlichen Unglauben. Die HARTZ-Vorschläge gingen später trotzdem in die Reform-Agenda 2010 ein und wurden nach und nach in Gesetze mit den Kurzbezeichnungen HARTZ I, HARTZ II, HARTZ III und HARTZ IV umgesetzt.
Der propagierte Paradigmenwechsel der „HARTZ-Revolution“ besteht darin, Arbeitslosen so schnell wie möglich aus ihrer Erwerbslosigkeit zu helfen und ihnen auf diese Weise die Teilhabe am gesellschaftlichen Leben zu ermöglichen. Im Zuge der Umsetzung ist die Arbeitsmarktreform jedoch zu einem Kristallisationspunkt gesellschaftlicher Ängste geworden. Besonders HARTZ IV, am 1. Januar 2005 in Kraft getreten, hat sich, indem es die Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes zum Teil drastisch verkürzt und darüber hinaus die Arbeitslosenhilfe abgeschafft hat, zu einer angstbesetzten Chiffre entwickelt.
Die Sorgen vor ökonomischem Absturz reichen bis in die Mittelschichten hinein. Sie machen sich ebenso an den zum Teil drastischen Leistungskürzungen fest wie an den verschärften Kriterien der „neuen Zumutbarkeit“. Denn nun sind Arbeitslose (nach dem Motto „Besser ein schlechter Job als gar keiner“) gesetzlich verpflichtet, jede „zumutbare“ Arbeit anzunehmen, unabhängig davon, ob sie mit einem Tariflohn entlohnt wird. Hierunter fallen auch die bekannten Minijobs und Tätigkeiten, die dem Niveau der Ausbildung oder früheren Tätigkeit nicht entsprechen. Kein Wunder also, dass die meisten Menschen die durch HARTZ in Aussicht gestellte Teilhabe am gesellschaftlichen Leben mit dem Begriff „Minimum“ in Verbindung bringen.
„Das HARTZ-Konzept geht nicht auf. Es untergräbt den Gedanken solidarischer Freiheit.“
HARTZ verschreibt sich der Integration der Menschen in die Gesellschaft durch Arbeit. Gleichzeitig verstärkt sich aber der allgemeine Eindruck gesellschaftlicher Desintegration. Die meisten Bürger assoziieren HARTZ mit der Aufspaltung der Gesellschaft in Gewinner und Verlierer. Selten zuvor trat die oft beklagte Kluft zwischen Politik und Gesellschaft dermaßen offen zutage wie bei HARTZ.
Die Befindlichkeiten des Unglaubens, des Misstrauens und der Entfremdung hat sich die Politik allerdings selbst zuzuschreiben. Diese Ängste haben nämlich eine reale Grundlage. Ungeachtet der propagierten Werte der „Teilhabe“ und der „marktwirtschaftlichen Eigenverantwortung“ wirkt sich HARTZ zersetzend auf die Gesellschaft und ihre an freiheitlichen Prinzipien orientierten Werte aus und untergräbt den Gedanken solidarischer Freiheit. Schon an seiner gesetzgeberischen Entstehung zeigt sich seine antidemokratische und freiheitsfeindliche Stoßrichtung: Trotz marktwirtschaftlicher Rhetorik bedeutet HARTZ das Wachsen einer ausufernden Staatsbürokratie. Die Eingliederung der Arbeitslosen, der sie sich verschreibt, vollzieht sich mit einer Erwartungshaltung, die schwerlich niedriger sein könnte.
Hintergründe von HARTZ Die Protagonisten der Agenda 2010 sehen HARTZ als zwingende „Antwort auf den globalen und demografischen Strukturwandel in der Weltwirtschaft“. Zielgerichtet Arbeit „fördern und fordern“ wurde zur neuen arbeitsmarktpolitischen Leitlinie. Gerecht sei, was dem Einzelnen ermöglicht, einen Job zu finden und aufzunehmen. Arbeitsmarktpolitik konzentriert sich seither auf drei Schlüsselthemen: Verstärkung der Anreize zur Arbeitsaufnahme, Verbesserung der Vermittlungsbemühungen und Schaffung neuer Jobs. Bereits mit dem Anfang 2002 in Kraft getretenen „Job-AQTIV-Gesetz“ (AQTIV – Aktivieren, Qualifizieren, Trainieren, Investieren, Vermitteln) wurde erstmals die Bereitschaft zur Neuorientierung der Arbeitsmarktpolitik deutlich. Die zentralen Bestandteile des Gesetzes – Verbesserung der Qualifikation der Arbeitsvermittlung, Erstellung von Bewerberprofilen, aktive Einbindung der Arbeitslosen in den Vermittlungsprozess, Stärkung der beruflichen Weiterbildung für Ungelernte und Ältere – sollten eine vielversprechende Richtung vorgeben. Damit sollte eine „überfällige“ Abwendung von der bloß reagierenden Verwaltung der Arbeitslosigkeit hin zu einer „Vermittlungsdienstleistung mit präventivem Charakter“ eingeleitet werden. Das vom Gesetz postulierte Prinzip des „Förderns und Forderns“ sollte Einzug in die aktive Arbeitsmarktpolitik halten. Darüber hinaus ist die Erarbeitung eines „individuellen Profils von Stärken, Schwächen und Arbeitsmarktchancen“ vorgesehen. Als besonders wichtig gilt, dass dieses „Profiling“ bereits unmittelbar nach Beginn der Arbeitslosigkeit vorzunehmen sei, um die schnellstmögliche Reintegration in den Arbeitsmarkt zu gestatten. Nach der Bundestagswahl 2002 wurden in raschen Schritten weitgehende Vorschläge der HARTZ-Kommission in Gesetzesform gebracht, die den Gedanken des „Förderns und Forderns“ weiter konkretisierten. Der gesellschaftspolitisch umstrittenste Reformschritt vollzog sich dabei mit HARTZ IV zum Jahresbeginn 2005, mit dem sich die Bezugszeit des Arbeitslosengeldes von bis zu 32 Monaten auf 12 Monate (bei älteren Arbeitnehmern 18 Monate) reduzierte. Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe wurden zum neuen Arbeitslosengeld II zusammengezogen, das in der Regel geringere Leistungen als die alte Arbeitslosenhilfe bietet. Die Konstruktion der neuen Grundsicherung bringt es mit sich, dass Arbeitslosenhilfesuchende mit geringem Erwerbseinkommen vor der Arbeitslosigkeit und ehemalige Sozialhilfebezieher von der Reform profitieren, während Haushalte mit zuvor höheren Einkommen sich in den meisten Fällen schlechter stellen.
Entwertung von Lebensleistung
Der Sozialstaat alter Prägung war am Prinzip der durch Versicherungsbeiträge, die während des Erwerbslebens eingezahlt werden, gewährleisteten Sicherung des selbst erarbeiteten wirtschaftlichen Status orientiert. Mit HARTZ vollzieht sich ein Paradigmenwechsel hin zu einem Sozialstaat, der sich mehr und mehr an der reinen Bedürftigkeit des Sozialhilfeempfängers orientiert. Das bedeutet, dass innerhalb kurzer Zeit die beitragsfinanzierte Arbeitslosenversicherung durch staatsfinanzierte „Almosen“ ersetzt wird, was für jemanden, der aus der Mittelschicht kommt und arbeitslos wird, eine drastische Entwertung seiner bisher erbrachten Lebensleistung bedeutet. Zugleich besiegelt die Arbeitslosigkeit seinen Abstieg in prekäre Beschäftigungsformen, die nicht mehr seinem bisherigen Qualifikationsniveau entsprechen.
So bedeutet HARTZ für viele Arbeitslose die staatlich organisierte Integration in Zusammenhänge, die von der Idee eines kulturellen Existenzminimums geprägt sind. Auf diese Weise werden sie aber auch aus ihren bisherigen Lebenszusammenhängen gerissen, an denen sie aufgrund des Wegfalls der sozialstaatlichen Statussicherung nicht mehr „teilhaben“ können. Das trifft umso mehr zu, als die Regelungen der „neuen Zumutbarkeit“ dem Empfänger des sogenannten Arbeitslosengeldes II eine höhere „Mobilität“ abverlangen. Zugleich tut sich aus gesamtgesellschaftlicher Perspektive eine bedenkliche Kluft zwischen den Bürgern und den politischen Eliten auf, die sich mehr und mehr von den Interessen der Mittelschicht abkoppeln. Damit verstärkt HARTZ die allgemeine Wahrnehmung gesellschaftlicher Zersplitterung. Zugleich erhöht sich der Eindruck allgemeiner Perspektivlosigkeit und einer eher düsteren Zukunft. Dafür, dass sich die seit den 70er-Jahren verfestigte wirtschaftliche Stagnation in Zukunft wird durchbrechen lassen, spricht trotz der aktuellen wirtschaftlichen Erholung angesichts des sozialen Klimas der Risikoscheu nicht viel.
„Mit HARTZ vollzieht sich ein Paradigmenwechsel hin zu einem Sozialstaat, der sich mehr und mehr an der reinen Bedürftigkeit des Sozialhilfeempfängers orientiert.“
Stagnation als Ausgangspunkt
Die HARTZ-Gesetze schaffen keinen einzigen neuen Arbeitsplatz; sie arrangieren die Bürger vielmehr mit den Folgen wirtschaftlicher Stagnation und versuchen, mittels disziplinierender Maßnahmen diejenigen, die ihren Arbeitsplatz verlieren, auf einem niedrigeren Niveau anzusiedeln. Dabei fällt auf, dass die wirtschaftliche Wachstumsschwäche nicht ernsthaft angegangen wird. In sozialtheoretischen Begründungen des HARTZ-Konzepts wie auch in der Agenda 2010 wird die Stagnation der Wirtschaft mit vagen Umschreibungen, wie etwa der der „Globalisierung“, als eine Art naturgegebener Sachzwang dargestellt. Danach bleibe der Politik keine andere Wahl, als die Gesellschaft auf niedrigere Erwartungen an die Zukunft einzupendeln.
Zuckerbrot („Anreize“) und Peitsche („Sanktionen“) Die Abkehr von einer „statusorientierten“ Sozialpolitik wird mit vermuteten positiven Auswirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung und die Höhe und Struktur der Arbeitslosigkeit gerechtfertigt. Im Mittelpunkt steht der Gedanke der „neuen Zumutbarkeit“. Hohe Lohnersatzleistungen und eine lange Bezugszeit hätten fehlende „Anreize“ bei der Arbeitssuche und -aufnahme. Werde den Arbeitslosen im Hinblick auf die Aufnahme von Beschäftigung vergleichsweise wenig zugemutet, sei auch der Druck geringer, Ausstiegsmöglichkeiten aus der Arbeitslosigkeit wahrzunehmen. Zur „neuen Zumutbarkeit“ gehört zudem die ständige Überprüfung der Verfügbarkeit von Arbeitslosen für den Arbeitsmarkt. Dabei geht es u. a. um Meldepflichten, verbindliche Eingliederungsvereinbarungen oder – im Falle einer Ablehnung von Stellenangeboten – auch um Sanktionen, ebenso um Fördermaßnahmen. Durch verringerten Qualifikationsschutz verstärken sich die Suchaktivitäten auch und gerade in Richtung Niedriglohnbeschäftigung. Der Anreiz soll zudem auch dadurch erhöht werden, dass die Möglichkeit des Zuverdienens für Erwerbslose erweitert wird.
Deshalb scheiterte die „HARTZ-Revolution“ auch schon im Ansatz daran, so etwas wie Aufbruchstimmung zu erzeugen. Stattdessen generierte sie sogar für kurze Zeit sogenannte „Montagsdemonstrationen“. Doch auch die Proteste gegen die Reformen brachten Ratlosigkeit und Passivität gegenüber der fortbestehenden Stagnation zum Ausdruck: Sie spiegelten Zukunftsangst in Reinform wider, und ein tragfähiger gesellschaftlicher Gegenstandpunkt einer besseren Zukunft entwickelte sich auch hier nicht.
Besonders deutlich wird dies am vermeintlichen Gegenkonzept eines „bedingungslosen Grundeinkommens“: Auch die Protagonisten eines solchen „Bürgergeldes“ gehen davon aus, dass die Zeiten der Vollbeschäftigung im Zuge von Globalisierung und technischem Fortschritt vorüber seien, weil nun mit immer weniger Arbeit immer mehr Produkte und Dienstleistungen zur gesellschaftlichen Bedürfnisbefriedigung hergestellt werden könnten. Auf diese Weise unterstellen sie dem Menschen eine Stagnation in der Entwicklung seiner Bedürfnisse. Dass in den letzten 300 Jahren fortschreitender technologischer Entwicklung immer wieder neue menschliche Bedürfnisse entstanden, zu deren Befriedigung es menschlicher Arbeitskraft bedurfte, wird hier von vornherein nicht in Betracht gezogen. Es sind also nicht nur die Macher des HARTZ-Konzepts von einer mit der gesellschaftlichen Stagnation zusammenhängenden Sinn- und Orientierungskrise befallen. Vielmehr reicht heute die Sinnkrise in alle Bereiche der Gesellschaft, und nirgends findet sich ein Konzept, das für Weiterentwicklung des emanzipatorischen Potenzials einer freiheitlichen Gesellschaft steht.
Zwanghafte Integration in sinnentleerte Arbeit
Vor dem Hintergrund dieser gesellschaftlichen Sinnkrise ist auch erklärbar, warum der sich über HARTZ vermittelnde Drang, möglichst viele Menschen in den Arbeitsmarkt zu integrieren, so groß ist, dass auch eine Integrationauf auf immer anspruchsloserem Niveau in Kauf genommen wird. Arbeit hat im Zuge des Wegfalls anderer sinnstiftender Instanzen eine zentrale Bedeutung für die gesellschaftliche Integration und Sinnstiftung gewonnen. Die Teilhabe an Erwerbsarbeit ist gerade heute für viele Menschen die wichtigste und nicht selten einzige Möglichkeit, Zugehörigkeit zu erfahren, soziale Beziehungen zu erleben, Anerkennung und Wertschätzung zu finden.
Doch genau dieses Gefühl der Aufgehobenheit kann eine Reform wie HARTZ nicht herstellen. Eine staatlich organisierte Integration der Gesellschaft auf einem niedrigen Niveau, die Menschen aus ihren bisherigen Lebenszusammenhängen reißt und sie in perspektivlose Tätigkeitsbereiche abschiebt, bedeutet die Verschärfung individueller und sozialer Sinnkrisen und wirkt sich zersetzend auf das gesellschaftliche Gefüge aus. Hinzu kommt, dass HARTZ nur scheinbar dem freiheitlichen Gedanken der Marktwirtschaft und der Eigenverantwortung verpflichtet ist. In Wirklichkeit bedeutet HARTZ das Gegenteil: Schon die sozialtheoretische Fundierung der Reform offenbart ihren technokratischen und antidemokratischen Charakter. Ihre Protagonisten präsentieren den Umbau des Sozialstaates als objektiv erzwungene, alternativlose Antwort auf einen nebulös umschriebenen „globalen und demografischen Strukturwandel in der Weltwirtschaft“. Die anhaltende Wachstumskrise wird hier letztlich – trotz kursorischer Hinweise, man möge mehr Dynamik in die Wirtschaft bringen – zu einer unabänderlichen Konstante.
Beratung, Betreuung und andere „Instrumente“ Kernelement von HARTZ ist die „intensivere Beratung“ der Arbeitsuchenden durch „persönliche Fallmanager“. Arbeitssuchende sollen nun von einem Job-Center eine „individuell passende Strategie“ für die Jobsuche vermittelt bekommen. Dazu gehört, dass jedem Antragsteller ein „persönlicher Ansprechpartner“ zur Seite gestellt wird. Voraussetzung hierfür ist die Verringerung der Relation von Beratern oder sogenannten Fallmanagern zu „betreuten“ Arbeitssuchenden. Durch den Abschluss sogenannter „Eingliederungsvereinbarungen“, die jeweils alle sechs Monate erneuert werden, sollen die Anstrengungen sowohl des „Fallmanagers“ als auch des Arbeitssuchenden eine besondere juristisch sanktionierte Verbindlichkeit bekommen. Es wird festgelegt, welche Eingliederungsleistungen der Arbeitssuchende erhält, aber auch, welche „Eigenbemühungen“ er selber zu erbringen hat. Im Rahmen der Eingliederungsvereinbarungen steht dem Arbeitslosen ein großer Teil der „Instrumente“ des SGB III offen. Hierzu gehören neben den Leistungen zu Vermittlung und Beratung durch Personal Service Agenturen (PSA) auch die „Eingliederungszuschüsse“ und alle Leistungen an Arbeitnehmer bis auf die Hilfen zur Existenzgründung. Hinzu kommt die Förderung der beruflichen Weiterbildung, Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und Beschäftigung schaffende Infrastrukturmaßnahmen.
Technokratische „Eingliederung“ und Verhaltenssteuerung
So folgt eine sich in technokratisch anmutenden Phasen, die über die Bezeichnungen HARTZ I–IV vermittelt werden, vollziehende Implementierung der HARTZ-Pakete, die eine elitär besetzte HARTZ-Kommission erdacht hat und die in ihrer Tragweite einen in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland beispiellosen System- und Paradigmenwechsel bedeuten. Doch trotz der überragenden Bedeutung dieses Umbaus des Sozialstaats findet keine einer Demokratie würdige Debatte statt.
Diese schon im konzeptionellen sowie gesetzgeberischen Ansatz freiheitsfeindliche Stoßrichtung setzt sich in einem obrigkeitsstaatlichen Paradigmenwechsel hin zu einem am „Bittsteller“ orientierten „Fürsorgestaat“ fort. Zwar behaupten die Protagonisten von HARTZ fortlaufend ihre freiheitliche, an den Prinzipien der Eigenverantwortung und des Bürokratieabbaus orientierte Grundhaltung, die z. B. darin zum Ausdruck komme, dass die Bundesanstalt für Arbeit nun „Bundesagentur für Arbeit“ heiße. Doch in Wirklichkeit betreibt diese neue sozialstaatliche Philosophie, indem sie den Gedanken hervorhebt, dass nur derjenige sozialstaatliche Leistungen erhält, der ihrer auch tatsächlich „bedürftig“ ist, den Umbau des Sozialstaates in eine riesige Bedürftigkeitsprüfungsanstalt. Diese kann den einzelnen Bittsteller zu einer tendenziell grenzenlosen Offenlegung seiner Vermögensverhältnisse und der seiner Lebenspartner zwingen.
Doch macht der staatliche Einfluss nicht bei der finanziellen Durchleuchtung des Bedürftigen halt. Der Zugriff zielt mit der HARTZ-Gesetzgebung von nun an auch auf die sozialingenieurhafte „Eingliederung“ des Einzelnen in den prekären Arbeitsprozess und erstreckt sich auch auf das professionelle Management seiner persönlichen Lebensführung. Zugleich wird die Bedeutung von geeigneten arbeitsmarktpolitischen „Anreizen“, die den Arbeitslosen aktivieren und zu einer verstärkten Suchaktivität auch und gerade in Richtung Niedriglohnsektor veranlassen sollen, betont. Diese Philosophie degradiert den Menschen zu einem Objekt staatlicher Verhaltenssteuerung. Der Zugriff auf die Sphäre der persönlich-beruflichen Lebensplanung zeigt sich daran, dass der Arbeitslose sich nun im Rahmen verbindlicher „Eingliederungsvereinbarungen“ psychologischen Tests unterwerfen muss, um ein persönliches „Profiling“ erstellen zu lassen. Außerdem wird ihm ein persönlicher Ansprechpartner zur Seite gestellt, der ihm als Fallmanager eine „intensive Betreuung und Beratung“ angedeihen lassen soll. Auf diese Weise konterkariert HARTZ das propagierte Ziel der „Förderung der Eigenverantwortlichkeit“. Ausgangspunkt seiner Regelungen ist ein Mensch, der nicht in der Lage ist, seine persönlichen Angelegenheiten beruflicher Lebensplanung eigenständig zu regeln. Der Bürger, dem „Beschäftigungsunfähigkeit“ unterstellt wird, bleibt Objekt nicht enden wollender Eingliederungsmaßnahmen.
Dieses Menschenbild hat gravierende Auswirkungen auf die Entwicklung unseres Gemeinwesens. Wie soll eine Person, die nicht einmal zur eigenständigen Regelung persönlichster Angelegenheiten in der Lage ist, dazu befähigt sein, politische Sachverhalte zu bewerten, geschweige denn mitzuentscheiden? Wer nicht einmal mit seiner beruflichen Lebensplanung zurechtkommt, kann wohl kaum zur Intervention in öffentliche Angelegenheiten befähigt sein, die in ihrer Komplexität weit über den Rahmen des persönlichen Lebensvollzugs gehen.
Auffällig an HARTZ ist die penible Detailliertheit und elitäre Konzentration intellektueller Energie auf den Aspekt des individualisierten Managements der Folgeprobleme wirtschaftlicher Stagnation. Gleichzeitig aber bleibt die sozialtheoretische Fundierung von HARTZ im Vagen; die politischen und makroökonomischen Ursachen der gegenwärtigen Wirtschaftslage werden nicht ernsthaft thematisiert. Hier zeigt sich, wie wissenschaftliche, wirtschaftliche und politische Experten durch die Fixierung auf HARTZ ihre eigentliche Aufgabe nicht erfüllen, sondern stattdessen gesellschaftliche Probleme individualisieren.
