01.09.2006
Gentechnikgesetz: Streitfall Haftung
Analyse von Marcel Kaufmann
Gentechnikgesetz: Streitfall Haftung
Der maßgebliche Streitpunkt beim Anbau gentechnisch veränderter Pflanzen in Deutschland ist nach wie vor die Frage der Haftung für unbeabsichtigte Auskreuzungen. Neben den Meldepflichten für das Standortregister, den Anforderungen der „guten fachlichen Praxis“, dem öffentlichen Druck oder den drohenden Feldzerstörungen dürften es insbesondere die Haftungsbestimmungen sein, die zahlreiche Landwirte vom Anbau gentechnisch veränderter Pflanzen abhalten.
Die Bestimmungen gehen zurück auf die Novellierung des Gentechnikrechts durch die rot-grüne Bundesregierung im Jahre 2004. Zwar hatte die schwarz-rote Koalition angekündigt, das Gentechnikgesetz (GenTG) zu überarbeiten und die Haftung verschuldensabhängig auszugestalten. In der laufenden Diskussion ist aber nicht erkennbar, ob diese Ziele noch realisiert werden, oder ob das seinerzeit viel gescholtene „Künast-Gesetz“ nunmehr auch für die Gentechnikpolitik der großen Koalition stehen soll. Die vor der Novellierung 2004 lebhaft geführte Diskussion darüber, ob und unter welchen Umständen Zufallsauskreuzungen überhaupt zu einer Ausgleichspflicht oder gar zu Schadensersatzansprüchen führen können, ist eingeschlafen. Damit wird eine originäre rot-grüne Leitentscheidung, die weder auf europarechtlichen Vorgaben beruht noch gängiger europäischer Gesetzgebungspraxis entspricht, von der großen Koalition fraglos fortgeführt. Dies gilt auch und gerade für die Verknüpfung von Kennzeichnungspflicht und Schadensersatz und damit die Gleichbehandlung von Informations- und Wahlfreiheit auf der einen, Ausgleich für Vermögens- oder Gesundheitsschäden auf der anderen Seite.
„Warum sollen Auskreuzungen zugelassener und als unbedenklich eingestufter gentechnisch veränderter Organismen zu ‚wesentlichen Eigentumsbeeinträchtigungen‘ führen?“
Haftung vor Inkrafttreten des Gentechnikgesetzes
Die haftungsrechtliche Regulierung des Koexistenzverhältnisses von konventioneller und gentechnischer Landwirtschaft war vor der Novellierung des Gentechnikgesetzes im Jahre 2004 eine Frage des allgemeinen Zivilrechts. Maßgebliche Zentralnorm für die Steuerung etwaiger Ansprüche war § 906 BGB, der das – vom Zivilrecht grundsätzlich unbeschränkt gedachte – Abwehrrecht des Eigentümers gegen unerwünschte Einwirkungen mit Blick auf die Zuführung so genannter „unwägbarer Stoffe“ erheblich einschränkt. Die Einführung des § 906 BGB im 19. Jahrhundert war nicht zuletzt industriepolitisch motiviert: Technischer Fortschritt und industrielle Produktion sollten nicht durch Abwehrmöglichkeiten gegenüber Ruß, Abgasen, Lärm, Erschütterungen behindert werden. Die entsprechenden Duldungspflichten des Eigentümers waren natürlich beschränkt: Sofern die Beeinträchtigungen die Wesentlichkeitsschwelle überschritten, sollte dem Eigentümer des betroffenen Grundrechts ein Ausgleichsanspruch und – unter bestimmten Voraussetzungen – auch ein Abwehranspruch zustehen.
Wesentliche Eigentumsbeeinträchtigung
Maßgeblich für § 906 BGB ist damit, ob die bloße Anwesenheit von fremder DNA – also das Resultat unbeabsichtigter Auskreuzungen – überhaupt als wesentliche Einwirkung im Sinne des Zivilrechts anzusehen ist. Die Antwort liegt nicht auf der Hand: Solange es sich um Auskreuzungen verkehrszugelassener gentechnisch veränderter Organismen (GVO) handelt, sind weder Gesundheits- noch Eigentumsbeeinträchtigungen zu befürchten. Die betroffenen Produkte bleiben frei handelbar, sind gesundheitlich unbedenklich und in ihrer Sachsubstanz nicht beeinträchtigt. Nur das Kennzeichnungsrecht erzwingt eine Differenzierung, da die Produkte ab einem GVO-Gehalt von 0,9 Prozent als gentechnisch verändert gekennzeichnet werden müssen. Aber führt dies zu einer wesentlichen Eigentumsbeeinträchtigung? Bei der Beantwortung dieser Frage stellt das Zivilrecht auf den „verständigen Durchschnittsmenschen“ ab. Dieser Wertungsmaßstab ermöglicht es, bereits im Rahmen der Wesentlichkeitsbeurteilung wertende Gesichtspunkte und öffentliche Interessen zu berücksichtigen. So kann sich beispielsweise die Wesentlichkeitsschwelle nach oben verschieben, wenn Einwirkungen auf das Nachbargrundstück infolge einer gesellschaftspolitisch erwünschten oder gar rechtlich privilegierten Grundstücksnutzung eintreten.
Zudem ist aus Sicht des Zivilrechts von einem Vorrang öffentlich-rechtlicher Wertungen für die Beantwortung der Frage auszugehen, ob eine wesentliche Eigentumsbeeinträchtigung vorlag. Dem liegt der Gedanke zugrunde, dass ein erlaubtes Verhalten – beispielsweise der Betrieb einer Anlage – unter zivilrechtlichen Gesichtspunkten im Normalfall nicht zu einer Ausgleichspflicht führen soll. Ansonsten wäre der Handlungsauftrag des Rechts nicht klar – eine Folge, die das gesetzgeberische Leitbild der „Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung“ zu vermeiden sucht.
Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung
Überträgt man diesen Rechtsgedanken auf die Abstimmung von Gentechnikgesetz und Zivilrecht, so rückt die Inverkehrbringensgenehmigung in den Blick. Sie ist die Voraussetzung dafür, überhaupt den kommerziellen Anbau gentechnisch veränderter Organismen betreiben zu dürfen. Sie erlaubt eine räumlich wie mengenmäßig unbegrenzte Freisetzung von GVO im Rahmen des kommerziellen Warenverkehrs. Damit legitimiert diese Genehmigung zugleich auch die Verbreitung des GVO im offenen ökologischen System und stellt ihn – aus rechtlicher Sicht – einem natürlichen Organismus gleich. Jede Inverkehrbringensgenehmigung beruht auf einer umfassenden Risikoabschätzung. Diese Risikoabschätzung berücksichtigt sämtliche schädlichen Einwirkungen auf Schutzgüter wie Leben, Gesundheit oder Sacheigentum. Auch werden bei der Risikobewertung die besonderen Umfeldbedingungen des GVO und seine Verbreitungswege berücksichtigt. Die Möglichkeit von Zufallsauskreuzungen beim kommerziellen Anbau ist damit in die Vertretbarkeitsentscheidung bei der Inverkehrbringensgenehmigung einbezogen.
Diese Genehmigung ist somit ein Vertrauenstatbestand zugunsten der GVO-Verwender – und genau dieser darf nicht durch zivilrechtliche Haftungsbestimmungen unterlaufen werden. Ansonsten würde die Rechtsordnung einerseits ein bestimmtes Verhalten – nämlich den Anbau zugelassener GVO-Sorten – erlauben, andererseits die notwendigen und bei der Erlaubnis mitbedachten Folgewirkungen zivilrechtlich infrage stellen. Vor diesem Hintergrund sprachen gute Gründe dafür, nach alter Rechtslage die bloße Anwesenheit fremder DNA infolge von Zufallsauskreuzungen nicht als wesentliche Eigentumsbeeinträchtigung im Sinne des § 906 BGB anzusehen. Eine Zerstörung der betroffenen Sachgüter, gesundheitsschädliche Wirkungen, Verkaufsbeschränkungen oder andere Beeinträchtigungen zivilrechtlich geschützter Rechtsgüter sind nicht zu befürchten.
Es bleiben allerdings die Kennzeichnungspflichten, die – so die Befürchtung – dazu führen, dass die Produkte nicht mehr als Öko-Produkte verkauft werden können oder geringere Verkaufserlöse erzielen als gentechnisch unverändertes Erntegut („merkantiler Minderwert“). Nach alter Rechtslage ließ sich allerdings argumentieren, dass es sich hierbei um höchst mittelbare Folgen handelt, die auf dem Kennzeichnungsrecht und den besonderen Marktbedingungen für Öko-Produkte beruhen. Ursächlich war allein eine extern vermittelte, besondere Sensibilität der jeweiligen Feldbestände. Maßgeblich waren nicht die Sacheigenschaften ökologisch oder konventionell angebauter Pflanzen, sondern allein deren Vermarktungsbedingungen. Nach alter Rechtslage bestand die Möglichkeit, derartige extern vermittelte Sensibilitäten nicht in den Eigentumsschutz des BGB einzubeziehen, sondern diesen Eigentumsschutz auf einen definierten Kernbestand zu beschränken.
Modifikationen des ursprünglichen Schutzkonzepts
Die rot-grüne Novellierung hat diese rechtliche Ausgangslage umgekehrt, indem das Nachbarschaftsrecht des BGB durch § 36a GenTG bereichsspezifisch modifiziert wurde. Nunmehr liegt eine wesentliche Eigentumsbeeinträchtigung immer dann vor, wenn die Feldbestände auf dem Nachbarfeld entweder nur unter Verweis auf die gentechnische Veränderung oder aber nicht mit der Kennzeichnung auf den Markt gebracht werden dürfen, die nach den geltenden Bestimmungen möglich gewesen wäre. Sobald also die Kennzeichnungspflicht greift (oder eine Kennzeichnung als „Öko-Produkt“ aufgrund der unbeabsichtigten Auskreuzung nicht mehr möglich ist), liegt jetzt eine „wesentliche Eigentumsbeeinträchtigung“ vor. Der gesetzgeberische Kunstgriff besteht darin, die Bestimmungen des europäischen Kennzeichnungsrechts sowie weitere Kennzeichnungsmöglichkeiten (EG-Ökoverordnung, Kennzeichnung „Ohne Gentechnik“) mit den nachbarschaftsrechtlichen Ausgleichsbestimmungen zusammenzuführen. Dabei hat sich der Gesetzgeber nicht auf die vorgenannten klaren Tatbestände beschränkt, sondern – durch die Hinzufügung des Wortes „insbesondere“ – auch solche Fälle einbezogen, die wertungsmäßig einer Schwellenwertüberschreitung gleichstehen. Damit können auch solche Fälle zu Haftungsfällen werden, in denen ein Öko-Landwirt lediglich seinen eigenen vertraglichen Verpflichtungen nicht genügen kann, etwa, wenn er sich gegenüber der aufnehmenden Hand zu Null-Toleranzen hinsichtlich der Anwesenheit von GVO verpflichtet hat.
Verfassungsrechtliche Fragestellungen
Die geltenden Haftungsbestimmungen sind nicht nur zivilrechtlich problematisch, sondern auch aus Sicht des Verfassungsrechts. So betreffen die Haftungsregelungen den professionellen Einsatz von GVO und greifen damit in den Schutzbereich des Grundrechts auf Berufsfreiheit ein. Die Berufsausübungsfreiheit wird eingeschränkt, da die Haftungsregelungen für den GVO-Anbau abschreckend wirken und – als Haftungssonderrecht – eine objektiv berufsregelnde Tendenz entfalten. Die Eingriffsintensität des Haftungsrechts ist erheblich, da sie über eine bloße Berufsausübungsregelung weit hinausreicht und – für den Anbau von GVO – in die Nähe objektiver Zulassungsschranken rückt. Eingriffe dieser Intensität können mit den Zielen des Gesetzgebers (insbesondere dem Schutz der Öko-Landwirtschaft) nicht gerechtfertigt werden, da es sich hierbei nicht um verfassungsrechtliche Schutzgüter, sondern um rein politisch motivierte Präferenzen handelt.
Hierzu finden sich mittlerweile Argumentationen, wonach die Rechtfertigung für derartige Regelungen darin liege, dass es sich bei der ökologischen Landwirtschaft um eine besondere Lebensphilosophie oder um Gegenentwürfe zum Agrarbusiness der Großkonzerne handele. Dies soll offenbar einen asymmetrischen Grundrechtsschutz rechtfertigen. Dem ist aus rechtlicher Sicht zu entgegnen, dass aus einer philosophischen Überhöhung bestimmter landwirtschaftlicher Produktionsmethoden keine besondere Wertigkeit der Persönlichkeitsrechte des Öko-Landwirts im juristischen Sinne abgeleitet werden kann. Schon gar nicht erlaubt die Verfassung eine Privilegierung der Persönlichkeitsentfaltung des Öko-Landwirts. Sie achtet vielmehr Freiheit und Persönlichkeitsentfaltung des GVO-Verwenders und des Öko-Landwirts gleichermaßen hoch; alles andere wäre ein Schritt in die Beliebigkeit des Grundrechtschutzes nach Maßgabe lebensphilosophischer Vorlieben.
„Das gegenwärtige Haftungsrecht verhindert faktisch den profitablen Anbau gentechnisch veränderter Pflanzen in Deutschland.“
Einseitige Verteilung der Koexistenzlast
Die praktische Konsequenz für den GVO-Verwender ist: Die „Koexistenzlast“ wird weitgehend auf ihn verlagert. Aus der im Europarecht angelegten Gleichwertigkeit des konventionellen, des ökologischen und des GVO-Anbaus werden unter dem deutschen Haftungsregime einseitige Handlungs- und Vorsorgepflichten. Dagegen treffen den konventionell oder ökologisch arbeitenden Landwirt keinerlei Schutz- oder Vorsorgepflichten. Dabei besteht gerade im Falle des Öko-Landbaus eine besondere – ideologisch begründete – Empfindlichkeit der jeweiligen Feldbestände, die in den selbst gewählten Produktions- und Vermarktungsbedingungen von Öko-Produkten begründet liegt. Während also der GVO-Verwender empfindliche Einschränkungen seiner grundrechtlich gewährleisteten Nutzungsbefugnisse hinnehmen muss, werden auf der anderen Seite die Vermarktungsbedingungen von Öko-Produkten auf Kosten des GVO-Verwenders prämiert, ohne dass den Öko-Landwirt irgendwelche Schutz- oder Rücksichtnahmepflichten treffen würden.
Strategien unter dem geltenden Recht
Das gegenwärtige Haftungsrecht wirkt sich prohibitiv auf den Anbau gentechnisch veränderter Pflanzen aus. So äußerte der Deutsche Bauernverband die Prognose, dass der seinerzeitige Gesetzentwurf zu einer Risikoverlagerung auf die GVO-anbauenden Landwirte führen werde. Im Ergebnis werde es keine Anwendung der Grünen Gentechnik in Deutschland geben. Ebenso äußerten sich führende Saatgutunternehmen und die Deutsche Forschungsgemeinschaft, in deren Stellungnahme es hieß, der Anbau von gentechnisch veränderten Pflanzen werde durch unverhältnismäßige Auflagen praktisch verhindert. Auch die Union der Deutschen Akademien der Wissenschaften äußerte seinerzeit die Einschätzung, dass kein Landwirt gentechnisch verbesserte Sorten anbauen werde. Die Deutsche Industrievereinigung Biotechnologie prognostizierte, dem Landwirt werde praktisch nur die Option des kompletten Ausstiegs aus der Nutzung der Gentechnik gelassen.
Ungeachtet dieser düsteren Prognosen wird im laufenden Jahr an einigen Standorten gentechnisch veränderter Mais angebaut. Saatguthersteller und ein Saatguthändler etablierten hierzu ein Ausgleichssystem zwischen den Verwendern von gentechnisch veränderten Pflanzen, konventionellen Landwirten und dem Saatguthändler, mit dem Haftungsfälle und Auseinandersetzungen über unbeabsichtigte Einkreuzungen bislang vermieden werden konnten. Hierzu wurde zwischen den Beteiligten ein multipolares Rechtsverhältnis geschaffen, in welchem sich der Anbauer von GVO zur Einhaltung vorab definierter Anbaustandards verpflichtete. Der Saatguthändler erklärte sich im Gegenzug dazu bereit, die Ernte von Feldern in unmittelbarer Nachbarschaft des GVO-Anbaus ohne Preisabschlag zu kaufen, ohne dass der Nachweis einer Einkreuzung geführt werden musste. Im Ergebnis wurde damit für bestimmte Nachbarfelder ein Absatzkanal zur Verfügung gestellt, mit dem etwaige Schadensersatzansprüche nach dem Gentechnikgesetz weitestgehend hätten substituiert werden können. Zwar ist es schlimm genug, dass die Wirtschaftsbeteiligten in Deutschland zu einem derartigen Aufwand genötigt werden. Positiv bleibt das damit gesetzte Zeichen für subsidiäre, gesellschaftlich entwickelte Lösungen gegenüber einer mit den Waffen des Gesetzgebers geführten Verhinderungsstrategie.
Schlussfolgerungen und Ausblick
Mittelfristig wird der Gedanke der Koexistenz aller Anbauformen nur dann realisierbar sein, wenn sich die Bereitschaft entwickelt, die Anwesenheit von GVO als Normalfall zu akzeptieren. Erst dann dürfte die Versuchung beherrschbar sein, die Verwendung von GVO mit engmaschigen Regularien zu überziehen. Das europäische Kennzeichnungsrecht steht dieser „Normalisierung“ freilich diametral entgegen, da es zumindest in der Anfangszeit der breiten kommerziellen Nutzung dazu führen kann, GVO als Anomalie wahrzunehmen. Nicht Information und Wahlfreiheit, sondern Stigmatisierung einer Technologie ist die Folge. Freilich ist das Kennzeichnungsrecht dem deutschen Gesetzgeber durch europäische Regelungen zwingend vorgegeben. Umso wichtiger wäre es, die durch das Kennzeichnungsrecht eröffnete Problematik nicht dadurch zu verschärfen, aus dem Kennzeichnungs- einen Haftungstatbestand zu machen. Doch der politische Wille zur vollständigen Revision des rot-grünen Gesetzeswerks ist nicht erkennbar. Die Einführung eines Haftungsausschlusses für den Fall, dass der Landwirt die Anforderungen der guten fachlichen Praxis einhält, wäre ein sichtbarer und sinnvoller Schritt gewesen.
Nunmehr bleibt die Hoffnung auf einen praxisgerechteren Zuschnitt der Haftungstatbestände, der zumindest Rechtssicherheit gewährleistet. Damit verbindet sich die Hoffnung, dass die Anforderungen der guten fachlichen Praxis nicht zu einem weiteren Hebel für die Verhinderung des GVO-Anbaus umfunktioniert werden. Im Allgemeinen wäre die Einsicht wünschenswert, dass das Zivilrecht sich darauf beschränken sollte, Schadensursachen sowie Schadensersatzpflichten zu individualisieren und hierfür rechtliche Maßstäbe vorzugeben. Eine individuelle Haftung für allgemeine Gefährdungslagen ist dem Zivilrecht fremd. Dies gilt erst recht dann, wenn eine objektive Gefährdungslage – Gefahr für Leben, Gesundheit oder Sachgüter – gar nicht besteht, sondern es sich um rechtlich mit verursachte Fehlwahrnehmungen handelt.
