01.09.1999
Die NATO tritt das Völkerrecht mit Füßen
Essay von Herrmann Weber
Allenthalben wurde beim Kosovo-Konflikt über Menschenrechte diskutiert. Dabei wird vergessen, daß mit dem NATO-Einsatz geltendes Völkerrecht gebrochen wurde. Hermann Weber zur Frage warum der NATO-Einsatz gegen Jugoslawien illegitim war und auf keinen Fall Schule machen sollte.
Von Beginn der NATO-Luftangriffe gegen Jugoslawien an ist in der Öffentlichkeit über ihre völkerrechtliche Legitimation diskutiert worden. Die Völkerrechtler selbst haben sich dabei deutlich zurückgehalten. Manche Antworten wurden gegeben, in denen Wunsch mit Wirklichkeit verwechselt wird. Dabei ist unbestritten, daß auf die Frage, wie die Staatengemeinschaft auf Menschenrechtsverletzungen reagieren soll, keine leichten Antworten gegeben werden können.
Schon in der Formulierung der Frage, ob Menschenrechtsverletzungen in einem Staat durch militärische Gewalt von außen bekämpft werden dürfen, zeigen sich die unterschiedlichen Einschätzungen des Problems: Wenn “schwere Menschenrechtsverletzungen” wie selbstverständlich mit “Friedensbruch” gleichgesetzt werden, ist eine zentrale Bestimmung der UN-Charta (Art. 39) bereits deutlich relativiert. Denn nur der bewaffnete Angriff eines Staates unter Verletzung der territorialen Integrität oder gegen die Streitkräfte eines anderen Staates ist bisher als “Friedensbruch” verstanden worden und hat in der Staatenpraxis entsprechende Sanktionen erfahren. Dazu gehörte der Verstoß gegen die universellen Menschenrechte nach bisherigem Verständnis nicht.
Nach bisher geltender Rechtsauffassung wurde nur der UN-Sicherheitsrat als berechtigt angesehen, Zwangsmaßnahmen gegen einen Staat zu ergreifen, wenn nicht der Angegriffene von seinem Recht der individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung Gebrauch machte. Weder hat Jugoslawien die NATO oder eines ihrer Mitgliedstaaten angegriffen noch hat der UN-Sicherheitsrat der NATO ein Mandat für Zwangsmaßnahmen gegen Jugoslawien erteilt. Damit lagen die Voraussetzungen für ein gewaltsames Eingreifen der NATO am 24. März nicht vor. Jedes Abweichen von den Regeln der UN-Charta stellt aber, wenn es nicht als Rechtsverstoß anerkannt wird, eine Neuinterpretation des geltenden Völkerrechts dar, die zu begründen ist.
“Ohne Ermächtigung des Sicherheitsrates dürfen Zwangsmaßnahmen aufgrund regionaler Abmachungen oder seitens regionaler Einrichtungen nicht ergriffen werden”
1. Zu Recht wird das Problem der Legitimation für die NATO-Luftangriffe im fehlenden Mandat des UN-Sicherheitsrates gesehen und die Lösung des Problems im Dreieck Souveränität – Gewaltverbot – Menschenrechte gesucht. Die Verteidiger der NATO-Luftangriffe ordnen die Menschenrechte dem “Frieden” (Gewaltverbot) zu, während nach geltender und durch die Staatenpraxis bestätigter Auffassung die Menschenrechte zu den “inneren Angelegenheiten eines Staates” (Souveränität) gehören. Entzieht man den Menschenrechtsschutz der Zuständigkeit der Staaten und erklärt ihn zu einer Angelegenheit, für die die Staatengemeinschaft als Ganze die Primärzuständigkeit besitzt, so liefe eine solche Neuinterpretation staatlicher und internationaler Zuständigkeit auf eine Erosion des Gewaltverbotes hinaus, solange der UN-Sicherheitsrat nicht wie bisher die Entscheidungsbefugnis für Zwangsmaßnahmen bei der Durchsetzung der Menschenrechte behält. Die einseitige Inanspruchnahme der Zuständigkeit zur vollen Durchsetzung der Menschenrechte ohne Mandat des UN-Sicherheitsrates durch einen Staat, eine Staatenallianz oder eine regionale Sicherheitsorganisation unterhöhlt das Gewaltverbot und tastet die Primärzuständigkeit des UN-Sicherheitsrates in seiner Stellung als hauptverantwortliches Organ der Vereinten Nationen für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit an (Art. 24 UN-Charta). Für die NATO als regionale Sicherheitsorganisation nach Art. 52 UN-Charta ist das Verbot der Inanspruchnahme einer erweiterten Zuständigkeit, um die volle Durchsetzung der Menschenrechte zu erzwingen, ausdrücklich in Art. 53 Abs. 1, Satz 2 UN-Charta festgelegt: “Ohne Ermächtigung des Sicherheitsrates dürfen Zwangsmaßnahmen aufgrund regionaler Abmachungen oder seitens regionaler Einrichtungen nicht ergriffen werden”.
Wollte man in den klaren Bestimmungen der UN-Charta trotzdem kein Hindernis sehen und der NATO in Fragen der effizienten Durchsetzung der Menschenrechte eine Legitimation zugestehen, die sie nach bisheriger Auffassung nicht hatte, so läge in einer solchen Interpretation der UN-Charta ein Paradigmenwechsel des Völkerrechts, für den die entsprechenden normativen Nachweise zu erbringen sind. Die Befürworter der NATO-Luftangriffe sehen diesen Nachweis im Prozeß der fortlaufenden Verfestigung und Erweiterung der Menschenrechte und ihrer Anerkennung – einem Prozeß, von dem sie meinen, daß er bereits so weit fortgeschritten ist, daß er auch die gewaltsame Intervention ohne Zustimmung des UN-Sicherheitsrates decken kann. Indes bleibt die Frage zu beantworten, ob der Fortschritt, den sie zu Recht in einer stärkeren Verankerung der Menschenrechte im Bewußtsein der Völker und Staaten sehen, auch die Gewährleistung der Menschenrechte erfaßt, ob also diese Weiterentwicklung des Völkerrechts auch von einer entsprechenden Staatenpraxis in der Frage seiner Durchsetzung bestätigt wird. Nur dann, wenn ein entsprechendes Staatenverhalten über einen längeren Zeitraum und begleitet von einer diesem Verhalten korrespondierenden Rechtsüberzeugung beobachtet werden kann, könnte auch von einem wirklichen Rechtswandel gesprochen werden.
Die Staatenpraxis spricht gegen einen Rechtswandel in der Frage der gewaltsamen Durchsetzung der Menschenrechte. Weder in Tibet, noch in Tschetschenien, noch in Osttimor, Sierra Leone, Uganda haben einzelne Staaten, Allianzen oder regionale Sicherheitsorganisationen gewaltsam zum Schutz der Menschenrechte eingegriffen. Auch in Europa (Bosnien) hat die NATO keinen Anlaß gesehen, sich mit einseitigen, nicht von der UNO autorisierten Zwangsmaßnahmen in interne Konflikte zum Schutz der Menschenrechte einzumischen. Das Kurdenproblem des NATO-Partners Türkei wird seit langem unter menschenrechtlichen Kategorien als Problem gesehen, ohne daß die NATO einen Grund zum Eingreifen mit Waffengewalt sieht. In allen diesen und vielen weiteren internen Konflikten erkennt die Staatengemeinschaft zwar Handlungsbedarf, scheut sich aber davor, den Menschenrechtsschutz unter Gewaltanwendung, d.h. unter Verletzung der Souveränität eines anderen Staates, durchzusetzen.
“Selbst die schlimmste Form der Menschenrechtsverletzung, der Völkermord, erlaubt keine einseitigen, von der UNO nicht autorisierten Gewaltmaßnahmen”
2. Die UN-Charta verkündet selbst keinen Paradigmenwechsel im Völkerrecht. Sie stuft das Gewaltverbot unübersehbar über dem Menschenrechtsschutz ein. Als Prinzip und Zielvorstellung der Vereinten Nationen genießen die Menschenrechte Achtung, jedoch nicht im selben Maße den Schutz, wie er dem Prinzip der territorialen Integrität der Staaten und der Unverletzlichkeit ihrer Grenzen zuteil wird (Art. 51). Keine noch so großzügige und menschenrechtsorientierte Auslegung der UN-Charta kommt am klaren Wortlaut der Charta-Bestimmungen vorbei. Selbst die schlimmste Form der Menschenrechtsverletzung, der Völkermord, erlaubt keine einseitigen, von der UNO nicht autorisierten Gewaltmaßnahmen.
Demgegenüber verstehen die Verteidiger der NATO-Luftangriffe die Allgemeine Menschenrechtserklärung von 1948 als “ein politisches Fanal und ein Legislativprogramm” (so Eckart Klein in der FAZ vom 21.6.99), also als das, was sie unbestritten ist: als einen universell nicht bindenden Rechtsakt. Soweit die Menschenrechtspakte von 1966 den Kanon der Allgemeinen Menschenrechtserklärung erweitern und zusätzlich mit Rechtsverbindlichkeit ausstatten, reicht aber auch diese Rechtsbindung nicht weiter, als sie in den Bestimmungen der Menschenrechtspakte selbst zum Ausdruck kommt. In keiner dieser Bestimmungen werden an den Tatbestand einer Verletzung der Menschenrechtspakte Rechtsfolgen geknüpft, wie sie für den Fall des bewaffneten Angriffs auf einen souveränen Staat vorgesehen sind. Wenn die Menschenrechtspakte “spezielle Vertragsmechanismen” enthalten, die “die Einhaltung der übernommenen Verpflichtungen sichern sollen, etwa der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte”, kann daraus doch nicht das Recht abgeleitet werden, diese Vertragsmechanismen nach Opportunität durch einseitige Gewaltmaßnahmen gegen einen anderen Staat zu ergänzen.
3. Die Verteidiger der NATO-Luftangriffe weichen dem Problem aus, wenn sie jeden Staat für verpflichtet halten, die Menschenrechte zu beachten. In dieser Allgemeinheit ist der Satz richtig und wahr, und jeder vernünftige Mensch wird ihm darin folgen. Aber was besagt dies für die Rechtsanwendung? Welche Folgerungen werden daraus in der Staatenpraxis gezogen? Menschenrechtsverletzungen sind nicht gleich Menschenrechtsverletzungen.Viele Apologoten setzen sie jedoch gleich: Völkermord, Folter, Sklaverei, religiöse und rassische Diskriminierung, Rechtsverweigerung. Wollte man die beiden zuletzt genannten Formen der Menschenrechtsverletzungen zur Voraussetzung für bewaffnete Angriffe machen, wären 90 Prozent aller Staaten davon betroffen. Im Falle der drei erstgenannten Formen wären es aber auch noch 10 bis 30 Prozent aller Staaten, die Schwierigkeiten hätten, sich gegen den Vorwurf der Menschenrechtsverletzung zur Wehr zu setzen.
Im Falle Jugoslawiens ist der Regierung in Belgrad vor Beginn der NATO-Luftangriffe nicht der Vorwurf gemacht worden, im Kosovo Völkermord zu begehen (ausgenommen die parteiischen Stellungnahmen, wie sie der albanische Ministerpräsident im Frühjahr 1998 abgegeben hat). Vor diesem Zeitpunkt ist die Politik Belgrads im Kosovo als “Repression”, “Apartheid”, “Diskriminierung” oder als “Menschenrechtsverletzung” eingestuft worden, also in Begriffen beschrieben worden, die meilenweit von einem “Völkermord”, wie ihn die Genozid-Konvention von 1948 definiert, entfernt sind. Brutale Einzelaktionen und lokal begrenzte Grausamkeiten, die sich die jugoslawischen Armeeverbände und paramilitärische Einheiten zurechnen lassen müssen, erfüllen nicht den Tatbestand einer systematischen und unterschiedslos gegen alle Kosovo-Albaner gerichteten und von Belgrad gesteuerten Verfolgung, sondern waren “Kriegsverbrechen” im Sinne der IV. Genfer Konvention zum Schutze der Zivilbevölkerung (1949) und des 1. Zusatzprotokolls von 1977. Als “Kriegsverbrechen” sind solche Formen von Menschenrechtsverletzungen durch die Gerichte der Vertragsstaaten, in denen sie vorgefallen sind, zu ahnden. Im Falle Jugoslawiens ist seit 1991 eine zusätzliche Kontrollinstanz in der Einrichtung des Internationalen Strafgerichtshofes zur Verfolgung von Verletzungen des humanitären Völkerrechts im ehemaligen Jugoslawien geschaffen worden (UN-Sicherheitsratsresolution 827). Damit ist der Menschenrechtsschutz im Falle Jugoslawiens und seiner Politik gegenüber nationalen Minderheiten mit Instrumenten höherer Durchsetzungswirkung ausgestaltet als in jedem anderen Staat mit ethnischen Konfliktpotentialen (ausgenommen Ruanda, für das der UN-Sicherheitsrat gleichfalls einen Internationalen Strafgerichtshof eingerichtet hat).
“Die NATO hat ihr Vorgehen nur mit den Menschenrechtsverletzungen einer Seite begründet. Im Kosovo zeigen Menschenrechtsverletzungen, für die jugoslawische Staatsorgane verantwortlich sind, nur eine Seite des Problems”
4. Gelegentlich wird die These von der Zulässigkeit der NATO-Luftangriffe auch mit der Resolution des UN-Sicherheitsrates 1199 vom 23. September 1998 begründet, in der die serbischen Sicherheitskräfte und die jugoslawische Armee der exzessiven und wahllosen Gewaltanwendung gegen die albanische Bevölkerung beschuldigt wurden. Ein solcher Verweis auf die Resolutionen des UN-Sicherheitsrates wirkt jedoch nicht überzeugend, wenn nicht zugleich daran erinnert wird, daß in diesen Resolutionen auch die terroristischen Aktivitäten der Kosovo-Albaner (Gruppen und Einzelpersonen) verurteilt und alle Staaten ersucht werden, die Verwendung von Geldsammlungen für den Waffenschmuggel zu unterbinden. Das Verbot des Waffenexports nach Jugoslawien hat der UN-Sicherheitsrat schon in seiner Resolution 1160 vom 31. März 1998 allen Staaten zur Pflicht gemacht und in seiner September-Resolution 1199 wiederholt. Dort hat er “den Verkauf und die Lieferung von Rüstungsgütern und sonstigem Wehrmaterial jeder Art, einschließlich Waffen und Munition, militärische Fahrzeuge und Ausrüstung” nicht nur an die Belgrader Regierung, sondern an die “Bundesrepublik Jugoslawien, einschließlich des Kosovo” verboten und in dieses Verbot ausdrücklich “die Bereitstellung von Waffen und Ausbildung für terroristische Tätigkeiten in diesem Gebiet” einbezogen.
Für die Frage der Zulässigkeit der NATO-Luftangriffe unter dem Völkerrecht ist die Ermittlung des den Luftangriffen zugrundeliegenden Sachverhalts eine unabdingbare Voraussetzung, wenn Menschenrechtsverletzungen beiden Konfliktparteien, den jugoslawischen Streitkräften und ihren Hilfstruppen ebenso wie der UCK und den ihrer Kontrolle unterstehenden bewaffneten Kräften, angelastet werden. Die NATO hat ihr Vorgehen nur mit den Menschenrechtsverletzungen einer Seite begründet. Im Kosovo zeigen Menschenrechtsverletzungen, für die jugoslawische Staatsorgane verantwortlich sind, nur eine Seite des Problems. Die andere wird bestimmt durch den unverhüllten Separatismus radikaler Splittergruppen unter den Albanern, die vor Mord und Terror nicht zurückschrecken. Diese Konstellation kann für die Frage, ob die NATO im Kosovo von einer Situation der systematischen Verfolgung der albanischen Minderheit ausgehen durfte, als sie am 24. März diesen Jahres mit Luftangriffen gegen Jugoslawien begann, nicht ignoriert werden.
5. Trotzdem wird auf der Grundlage von Unterstellungen oder einer unzureichenden Sachverhaltserklärung die Frage gestellt, ob die Staaten militärische Gewalt zum Schutz der Menschenrechte einsetzen dürfen. Die Frage wird dann damit beantwortet, daß der UN-Sicherheitsrat als “politisches Organ” kein Entscheidungsrecht in dieser Frage habe, weil die fünf ständigen Ratsmitglieder vorrangig nach politischen Kriterien ihr Vetorecht ausüben. Dies ist nun in der Tat eine höchst fragwürdige Argumentation, weil sie weder von der Gründungsgeschichte der UNO noch von den zentralen Vorstellungen der Staatengemeinschaft von der Funktion und Wirkungsweise des UN-Sicherheitsrates gestützt wird. Sie ist auch deshalb fragwürdig, weil sie, wenn eine solche Charta-Auslegung Allgemeingültigkeit beanspruchen könnte, allen Mitgliedstaaten der UNO und allen Sicherheitseinrichtungen unter dem Dach der UNO das Recht zugestehen würde, nach Opportunität zu entscheiden, ob eine politische Instabilität, mit der häufig Menschenrechtsverletzungen einhergehen, Anlaß zu einer militärischen Intervention geben kann.
Den UN-Sicherheitsrat in seiner derzeitigen Aufgabenstellung und in seinem gegenwärtigen Wirkungsmechanismus als eine zeitgebundene, die Weltgemeinschaft nur in den Machtverhältnissen des Jahres 1945 widerspiegelnde Einrichtung betrachten zu wollen, in der sich die Menschenrechtsentwicklung erst in ihren Ansätzen abzeichnete, würde der UN-Wirklichkeit nicht gerecht. Die Gründungsväter der UNO haben den Menschenrechtsschutz in deutlich verrechtlichten Formen, sei es als Selbstbestimmungsrecht der Nationen, sei es als individuell einklagbarer Anspruch von Minderheitenangehörigen, abgelehnt und als Hindernis für das friedliche Zusammenleben der Völker und nationalen Minderheiten in der von ihnen entwickelten Nachkriegsordnung gesehen. Vor dem Hintergrund der Minderheitenkonflikte, mit denen der Völkerbund ständig konfrontiert war, und der schweren politischen Krisen im Zusammenhang mit Minderheitenfragen (Münchener Abkommen, 1938), die nicht nur den Regionalfrieden bedrohten, sondern in denen bereits die Auseinandersetzungen vorweggenommen waren, die dann direkt in den Zweiten Weltkrieg hineinführten, haben die Gründungsväter der Vereinten Nationen die Gewährleistung der Menschenrechte in voller Absicht der staatlichen Souveränität unterstellt und die internationale Zuständigkeit in diesen Fragen auf eine politische Einflußnahme beschränkt.
“Die Einschränkung des Gewaltmonopols des UN-Sicherheitsrates durch das Recht der individuellen und kollektiven Selbstverteidigung ist in voller Absicht auf diesen Ausnahmefall beschränkt worden”
6. Nun ist auch die UNO keine statische Einrichtung und in Grenzen dem Rechtswandel unterworfen. Der Sicherheitsrat hat dem von Fall zu Fall Rechnung getragen, indem er eine internationale Zuständigkeit dort bejahte, wo die Gefahr bestand, daß sich aus einer Situation der groben Menschenrechtsverletzung ein regionaler Flächenbrand über internationale Grenzen hinaus entwickeln würde. Aber auch in solchen Situationen wurde streng abgewogen, ob und wie die Staatengemeinschaft eingreifen kann. Nordirak, Haiti, Bosnien, Somalia sind Beispiele für sehr differenzierte Formen der Intervention unter der Ägide des UN-Sicherheitsrates. In keinem Fall wurde aus der Tatsache der zunehmenden Verankerung des Menschenrechtsgedankens im Bewußtsein der Weltöffentlichkeit, wie sie seit drei Jahrzehnten zu beobachten ist, die Befugnis zu einseitigen militärischen Maßnahmen ohne Beteiligung des UN-Sicherheitsrates abgeleitet. Die Einschränkung des Gewaltmonopols des UN-Sicherheitsrates durch das Recht der individuellen und kollektiven Selbstverteidigung ist in voller Absicht auf diesen Ausnahmefall beschränkt worden. Es ist nicht zu erkennen, daß die Staatengemeinschaft in Umkehr ihrer bisherigen Praxis grobe und systematische Menschenrechtsverletzungen – ein Tatbestand, der im Kosovo vor Beginn der NATO-Luftangriffe nicht erfüllt war – als einen Anwendungsfall der “Friedensbedrohung” begreift, der über das Gewaltmonopol des UN-Sicherheitsrates hinaus (Art. 39) auch andere Bündnissysteme und Regionaleinrichtungen zu einem eigenmächtigen Einschreiten in bewaffneter Form ermächtigen kann.
7. Es führt deshalb in die Irre, das Veto der ständigen Vertreter im UN-Sicherheitsrat dafür verantwortlich zu machen, daß die NATO von der UNO kein Mandat für ihre Luftangriffe erhalten hat. Tatsächlich bestand keine Lücke im normativen System der internationalen Gefahrenabwehr. Vielmehr lagen die Voraussetzungen für ein einseitiges militärisches Eingreifen nicht vor, nachdem der UN-Sicherheitsrat in seiner gegenwärtigen Zusammensetzung nicht davon überzeugt werden konnte, daß die friedlichen Mittel zur Lösung der Kosovo-Krise ausgeschöpft waren. Die Verhandlungen in Rambouillet können, nach allem, was darüber bekannt geworden ist, nicht als ernsthafter Versuch zur Bewahrung des Friedens angesehen werden. Zu deutlich verbindet sich mit ihnen und ihrer Vorgeschichte der Eindruck, daß sich die USA mit ihnen ein Alibi verschafften, das vor der Weltöffentlichkeit den Einsatz von Gewalt legitimieren konnte.
Aus einem unbefriedigenden Ergebnis der Verhandlungen in Rambouillet, wenn es denn ernsthafte Verhandlungen waren, ein einseitiges Interventionsrecht abzuleiten, hieße das gesamte UN-System in Fragen der Wahrung und Wiederherstellung des Friedens auf den Kopf stellen. Kein Staat und keine Staatenallianz kann beanspruchen, daß der UN-Sicherheitsrat der Krisenbewertung und der Konfliktstrategie eines Staates oder einer Staatengruppe folgt. Auch im Falle grober Menschenrechtsverletzungen prüft der UN-Sicherheitsrat in voller Autonomie das vorgeschlagene Krisenmanagement auf seine Notwendigkeit, seine Eignung und seine politischen Auswirkungen auf andere Konflikte und andere Regionen. Dazu gehört auch die Verhältnismäßigkeit von Mitteln und Zielen. Die stillschweigende Mitberücksichtigung der eigenen Interessen seitens aller Mitglieder des UN-Sicherheitsrates ist dabei nicht Systemfehler, sondern Teil der Ordnungsvorstellung, die das UN-System bis heute getragen hat. Auch im Kosovo-Konflikt ist der Konsens der “hauptverantwortlichen Mächte” (Art. 24) conditio sine qua non, ohne den auch der innere Frieden in Staaten mit ethnischen Minderheiten auf Dauer nicht gesichert werden kann.
8. Auch der Versuch einer Beweisführung, die nur die Mißbrauchsgefahr als Argument gegen die NATO-Luftangriffe anerkennt, greift zu kurz. Von Mißbrauch sieht sich jede Rechtsordnung bedroht und sie reagiert darauf mit entsprechenden Antworten der Rechtslehre und der Rechtsprechung. Im Fall der NATO-Luftangriffe handelt es sich indes nicht um Rechtsmißbrauch im rechtstechnischen Sinne, also nicht um die Verfolgung verwerflicher Ziele mit den Mitteln des Rechts, sondern umgekehrt um die Verfolgung eines erlaubten und politisch gebotenen Zieles im Kosovo mit Mitteln, die das geltende Völkerrecht für diesen Zweck nicht für geboten hält. Sorgfältig zusammengestellte Bedingungen zur Verhinderung des Mißbrauchs können den von Anfang an gegebenen Verstoß gegen grundlegende Prinzipien des Völkerrechts und der UN-Charta nicht in rechtmäßiges Handeln verwandeln. Den universellen Menschenrechten wie dem Staatenfrieden würde ein schlechter Dienst erwiesen, würde die NATO-Aktion Schule machen. Menschenrechtsschutz ist nicht durch Gewaltanwendung zu erreichen.
