01.05.2002

Die Jubelnden von Berlin oder Die Macht der großen Zahl

Essay von Thomas Leif

Warum das "Jahr der Freiwilligen" den politischen Stillstand zementiert hat.

Eine Auftragsstudie zum Potenzial der Freiwilligen in Deutschland, Hunderte Kongresse, Tausende Einzelveranstaltungen und ein paar Festakte – das ist die Bilanz des „Internationalen Jahres der Freiwilligen“ 2001. Das Jahr endete am 5. Dezember, wie es Anfang 2001 begonnen hatte: mit festlichen Reden, feierlichem Schulterklopfen und mit der freudigen Verkündung fantastischer Studienergebnisse: 22 Millionen Menschen in Deutschland sollen ehrenamtlich aktiv sein.

22 Millionen, also jeder vierte Deutsche? Praktiker von der Caritas bis zu den Sportverbänden schütteln den Kopf, wenn die Ergebnisse des „Freiwilligensurveys“ von Infratest Burke im Auftrag des Familienministeriums gebetsmühlenartig verkündet werden. Wenn die Zahlen stimmten, stünde Deutschland an der Spitze im Feld des sozialen Engagements. Die Politik müsste in der Tat die blühenden Landschaften in einer Gesellschaft der sozialen Wärme nur noch bestaunen. Dabei zweifeln die Macher der Studie – genau wie die Praktiker – und andere Wissenschaftler an den geschönten Zahlen. Auf die methodischen Fehler, wissenschaftlichen Defizite und teilweise absurden Ergebnisse reagierte die Politik nicht mit dem Eingeständnis notwendiger Korrekturen, sondern bloß mit einem anderen „Wording“. Anfangs wurde stets mit der Phantomzahl „34 Prozent ehrenamtlich Aktiver“ operiert, welche die Marktforscher telefonisch ermittelt haben wollen. Nachdem man die Kritik und die Praxiserfahrungen zur Kenntnis nahm, entschied man sich für die neue absolute Zahl der Aktiven und landete bei „22 Millionen sozial aktiven Menschen“. Der Deutschen Presse-Agentur vertraute die zuständige Ministerin am 5. Dezember an, es gebe darüber hinaus „noch einmal 20 Millionen, die dazu bereit seien. Dieses Potenzial müsse geweckt werden.“

Paradiesische Perspektiven, als Fakten verkündet, die aber tatsächlich auf Sand gebaut sind. Das geben die Forscher von Infratest Burke sogar schriftlich zu Protokoll. Der Chef des Forscherteams, Bernhard von Rosenbladt, warnte unüberhörbar: Eine „steigende Zahl ehrenamtlich engagierter Personen in Deutschland steht im Widerspruch zu den Klagen aus dem Bereich der Verbände über eine sinkende Bereitschaft zum ehrenamtlichen Engagement. Der Widerspruch lässt sich derzeit nicht eindeutig erklären und auflösen.“ Außerdem warnt der Umfrageprofi vor „methodischen Unsicherheiten in hohem Maße“ und versucht, den politischen Missbrauch der Ergebnisse zu stoppen: „Der Freiwilligensurvey 1999 kann vorerst nicht Grundlage von Trendaussagen sein.“

Die hohe Kunst der statistischen Manipulation

Doch alle Warnungen wurden von der Ministerialbürokratie und ihrem „wissenschaftlichen Beirat“ ignoriert. Die gesamte Studie, die später auch für verschiedene Bundesländer und sogar in einem platten Wiederholungsgutachten für die Enquete-Kommission „Bürgerschaftliches Engagement“ erneut vermarktet wurde, beruht auf folgender Schlüsselfrage an die zufällig ausgewählte Stichprobe: „Es gibt vielfältige Möglichkeiten außerhalb von Beruf und Familie, irgendwo mitzumachen, beispielsweise in einem Verein, einer Initiative, einem Projekt oder einer Selbsthilfegruppe. Ich nenne Ihnen verschiedene Bereiche, die dafür in Frage kommen. Bitte sagen Sie mir, ob Sie sich in einem oder mehreren dieser Bereiche aktiv beteiligen.“ Später räumen die Forscher in der Auswertung selbstkritisch ein: „Was die aktive Beteiligung in den einzelnen Bereichen konkret bedeutet, war hier nicht genauer zu untersuchen.“

Um das Ausmaß der „Freiwilligkeit“ zu erkunden, wählten die Auftragsforscher einen anderen Kunstgriff. Ihre Telefon-Frage lautet: „Sie sagten, Sie sind im Bereich XY aktiv. Haben Sie derzeit in diesem Bereich auch Aufgaben oder Arbeiten übernommen, die Sie freiwillig oder ehrenamtlich ausüben?“ Die folgende Batterie von 15 positiv besetzten, aber völlig unscharfen Antwortvorgaben erweckt bei den Befragten das Gefühl der Erlösung, wenn sie auf wenigstens eine der semantisch positiven Vorgaben reagieren. Wer gibt schon gerne zu, nicht engagiert zu sein?

Die „methodische Sünde“ sucht der Forscher von Rosenbladt gleich wieder mit einem „schwierigen Messproblem“ zu entschuldigen: „Weil sich die Niveaufrage und die Strukturfrage des Ehrenamtes bzw. der Freiwilligkeit schwer erfassen“ lasse. „Neben dem Messproblem gibt es ein Stichprobenproblem. Dieses führt in der Tendenz dazu, dass alle repräsentativen Umfragen das Niveau ehrenamtlichen bzw. freiwilligen Engagements vermutlich überhöht ausweisen.“

So viel Distanz, so viel Skepsis, so viele handwerkliche Mängel. Doch das Kleingedruckte in den Werkstattberichten wollten Ministerialbürokratie samt Beraterstab wohl nicht zur Kenntnis nehmen.

Eigentlich hätte man annehmen müssen, dass wenigstens im „wissenschaftlichen Sekretariat“ der Enquete-Kommission zum bürgerschaftlichen Engagement die aktuellen Vergleichsdaten anderer Untersuchungen zur Kenntnis genommen werden. Zumindest den Oppositionsparteien hätte etwas auffallen können. Aber auch hier wurde der politische Vorhang offenbar frühzeitig heruntergezogen – alle wurden auf die euphorische Sprachregelung „22 Millionen“ eingeschworen. Eine aktuelle Studie der Stadt München hat hingegen ein Aktivierungspotenzial von etwa 10 Prozent ausgemacht. Das BAT-Freizeitforschungsinstitut ermittelte 1998, dass 6 Prozent der Befragten zwischen 14 und 74 Jahren ein Ehrenamt ausüben. Auch Detlef Oesterreich kommt in einer aktuellen, international angelegten Studie des Berliner Max-Planck-Instituts für Bildungsforschung zu abweichenden Ergebnissen: „Auch im Vergleich zu anderen reichen Industrieländern haben die deutschen Jugendlichen durchschnittlich eine geringere politische Beteiligungs- und Mitbestimmungsbereitschaft sowie ein geringeres sozialpolitisches Engagement“ (Aus Politik und Zeitgeschichte, 7.12.2001).

Der hessische Ministerpräsident Roland Koch hat auf dem Fest für die Ehrenamtlichen in Hessen Mitte Dezember darauf hingewiesen, dass besonders im Engagement der 25- bis 40-Jährigen große Lücken bestehen. Der Mobilisierungsschwund sei bedrohlich. Alle Studien zur zunehmenden Individualisierung der „flexiblen Menschen“, alle Hinweise auf die Mitgliederauszehrung von Gewerkschaften, Kirchen, Parteien und Verbänden sprechen eine andere Sprache als die „Jubelnden von Berlin.“ Oskar Niedermayer, Spezialist für Partizipationsforschung, kommt bei seiner Analyse der „Politischen Orientierungen und Verhaltensweisen der Deutschen“ (Westdeutscher Verlag 2001) zu einem wesentlich niedrigeren Aktivitätsniveau als das forschende Ministerium. Die stellvertretende SPD-Vorsitzende Christine Bergmann sollte sich die internen Studien des SPD-Parteivorstands zum politischen Engagement in den Unterbezirken des SPD oder die ganz aktuellen Studien der IG Metall im Rahmen der Zukunftsdebatte in Ruhe vornehmen. Dort ist die unfrisierte Wahrheit zu lesen.

Die Ergebnisse Dutzender Studien, die im krassen Gegensatz zum bestellten „Freiwilligensurvey“ stehen, veranlassen den Forscher wenigstens zur diplomatischen Distanznahme: „Eine derartige Streubreite der Ergebnisse ist für die sozialwissenschaftliche Profession kein akzeptabler Zustand, sondern Hinweis auf die noch fehlende Konsolidierung des Forschungsstands zum Thema Ehrenamt“, schreibt von Rosenbladt voll intellektueller Reue. All diese Einschränkungen halten die Politiker nicht davon ab, sich weiterhin der Euphorie der großen Zahl hinzugeben.

„Was ich kann, ist unbezahlbar“ – die Verkehrung eines genialen Slogans

Die Frankfurter PR-Agentur Ahrens und Behrent hatte für das Familienministerium eine geschickte und beeindruckende Kampagne entwickelt. Doch die Botschaft „Was ich kann, ist unbezahlbar“ versickerte schon bald im Berliner Bürokraten-Sumpf. Vielleicht nicht zufällig, denn die einzig nennenswerten Beschlüsse im Feld der „Ehrenamtspolitik“ beziehen sich auf materielle Vorteile für zwei starke Lobbygruppen: Übungsleiter in Sportvereinen und Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr. Übungsleiter sind in Zukunft bis zu einem Verdienst von 475 EUR und bei einer Tätigkeit von weniger als 15 Stunden nicht mehr beitrags- und meldepflichtig. Der Erfolg: Gerade diejenigen, die die Kampagne gegen das 630-Mark-Gesetz angeführt hatten, werden nun wie Selbständige behandelt. Aus Sicht der Freiwilligen Feuerwehrleute ist der Fiskus aber immer noch zu sparsam; allen Ernstes wollen sie die gleiche „Besoldung“ wie die Sportler vor Gericht erstreiten.

Aber warum sollen Sportler und Feuerwehrleute besser gestellt werden als Freiwillige in der Hospizbewegung, bei Amnesty International, Pro Asyl oder der Katholischen Jungen Gemeinde? Rot-Grünen Politikern fällt auf diese Frage lediglich ein leises „Weiter so“ ein. Das strukturelle Missverhältnis zwischen „altem“ und „ neuen“ Ehrenamt wurde unter der neuen Regierung jedenfalls noch zementiert. Lediglich die Arbeiterwohlfahrt hat vor dieser „ungleichen Behandlung“ und einer Politik gewarnt, die sich in „Steuerpauschalen und Rentenpunkten“ erschöpft. Das Fünf-Punkte-Papier „Ehrenamt im Wandel“, pünktlich zu den Festivitäten rund um dem 5. Dezember veröffentlicht, ist die einzige kritische Stellungnahme aus dem sozialdemokratischen Spektrum zur Politik der SPD-Fraktion. Die Kritiker dieser Politik in der SPD werden von den Vertretern des „aktivierenden Staates“ bislang ausgebremst. Die CDU kommt mit dem ganz großen Füllhorn: Sie fordert sogar „pauschale Aufwandsentschädigungen für alle ehrenamtlichen Tätigkeiten“ und will diese „steuer- und sozialversicherungsfrei stellen.“ Die Bündnisgrünen entwickeln in diesem Feld keine eigenen Ideen, verschwenden ihre Energie lieber mit dem Blockieren des roten Partners; die FDP schweigt sich aus und pflegt ihr egoistisches Phlegma.

Wer das Politikfeld „Freiwilligenarbeit“, das wesentlich von immateriellen Beweggründen getragen wird, politisch zentral mit materiellen Vorteilen für willkürlich ausgewählte Sektoren steuern will, muss sich nicht wundern, wenn die Kernmotive für die gewünschten sozialen Aktivitäten diskreditiert werden. Schon fordert das Kolpingwerk, ehrenamtliches Engagement solle wie eine Geldspende behandelt werden. Der Verband stellt sich vor, bis zu knapp 2.000 EUR pauschal jährlich steuerlich anzuerkennen. Auch der Bundespräsident spricht sich für verstärkte steuerliche Anreize aus.

Informationsrecycling statt Konzepte

Die Macht der Lobbyisten aus den mächtigen (Wohlfahrts)-Verbänden führt dazu, dass sich die von der Öffentlichkeit weitgehend abgeschottete Enquete-Kommission mehr mit teuren Rechtsgutachten als mit politischen Handlungsempfehlungen beschäftigt. Bislang wurden 39 Gutachten vergeben. Fast alles, was in ihnen zu lesen ist, findet sich in jeder gut sortierten Bibliothek. Selbst nach Aussagen von Insidern des parlamentarischen Betriebs handelt es sich hier um ein aufwändiges Informationsrecycling ohne kreative Impulse für die politische Gestaltung. Treffsicher wurden all diejenigen Fragen ausgeklammert, die wirklich neue Antworten erfordert hätten. Aber selbst die spärlichen Ergebnisse werden der Öffentlichkeit vorenthalten, wohl aus Angst, die skizzierten Schwachstellen würden auffallen, der Alibicharakter der Gutachten könnte offensichtlich werden. Der Umgang mit den Gutachten illustriert den Arbeitsstil einer Enquete-Kommission, die eigentlich ein Thema in die breite Öffentlichkeit tragen sollte.

Kein Wunder, dass die öffentliche Resonanz auf eine Politik des Minimalkonsenses minimal ausfällt. Andere Enquete-Kommissionen, die sich mit der Gentechnik und der Globalisierung beschäftigen, haben verstanden, dass man auch über inhaltliche Konflikte streiten und damit in der Öffentlichkeit Profil gewinnen kann. Vorhandene Konflikte werden nicht dadurch gelöst, das man sie ausklammert oder in Pseudo-Harmonie auflöst. Selbst wenn der Vorsitzende der Enquete-Kommission die Chance zur Bilanz in der größten deutschen Tageszeitung erhält, werden mehr Fragen gestellt als Antworten gegeben. „Was sind die wichtigsten Erkenntnisse der Kommission?“, wollte die Süddeutsche Zeitung wissen. Der Vorsitzende Michael Bürsch verkündet die abgestimmte zentrale Botschaft: „Der wichtigste Ausgangspunkt ist, dass wir 22 Millionen Menschen in Deutschland haben, die sich für Andere engagieren“ (5.12.2001).

Dass auch die Bundesländer sich in ihrer „Freiwilligenpolitik“ zu konkreter Arbeit verpflichten können, beweist Niedersachsen. Hier gibt es ein klar konturiertes Programm dafür, was zu leisten ist. In Nordrhein-Westfalen gibt es bemerkenswerte Fortschritte in der Förderung von Freiwilligeninitiativen. In Hessen unternimmt Roland Koch beachtliche Versuche, auch die „neue“ Freiwilligenarbeit und die bundesweit vorbildliche Arbeit etwa in Kassel zu fördern. Hier jedenfalls geschieht mehr als in manchen SPD-regierten Ländern.

„Keine weitere Mark im Hochsteuerland“

Im „Jahr der Freiwilligen“ ist es versäumt worden, die Wirtschaft verstärkt zu mehr Mitwirkung bei der Förderung der Freiwilligenarbeit zu überzeugen. In dem wichtigsten Feld hat man schlicht versagt. Deutschlands Unternehmen sind bei der Förderung von bürgerschaftlichem Engagement das Schlusslicht in Europa. Dieser negative Imagefaktor – der im Gegensatz zur öffentlichen Rhetorik steht – wäre ein wichtiger Anknüpfungspunkt für eine überfällige Neuorientierung gewesen. Die Position der Spitzenmanager in Industrie und in den maßgeblichen Verbänden ist eindeutig: Solange Deutschland ein „Hochsteuerland“ sei, könne niemand ein stärkeres finanzielles Engagement einfordern. Die Gegenthese hat die rot-grüne Regierung nie gewagt. Deshalb bleibt die wichtigste Ressource zur Optimierung der Rahmenbedingungen für soziale Aktivität ungenutzt. Reinhold Kopp, der Generalbevollmächtigte von Volkswagen, hat den Vergleich mit den USA nachdrücklich abgelehnt: „Corporate Citizenship“ sei kein auf Deutschland übertragbares Konzept. Doch niemand ist bereit, die Wirtschaft stärker zu fordern. Fast alle Aktivitäten, die immer wieder zitiert werden, sind geschickte Marketingmaßnahmen mit begrenztem zeitlichen Horizont. Die Wirtschaft, das haben zahlreiche Konferenzen gezeigt, will sozial engagierte Mitarbeiter mit ausgeprägten Soft Skills. Sie will aber gleichzeitig Leistungsträger mit hoher fachlicher Kompetenz. Diese idealen Mitarbeiter sollen aber ihre ganze Kraft ins Unternehmen und nicht etwa in eine wie auch immer definierte „gute Sache“ stecken. Gefordert ist der „flexible Mensch“: hochmobil, leistungsfähig und belastbar.

Chancen für Information und Beratung ergreifen

Der Wettbewerb „Engagement unterstützende Infrastruktur in Kommunen“ hat im Jahr 2001 bewiesen, dass gerade Initiativen der Kommunen sich auszahlen. Die Ergebnisse des Wettbewerbs lassen sich auf einen einfachen Kernsatz reduzieren: Wo etwas angeschoben und initiiert wird, von München bis Parchim, da passiert auch etwas. Der Informations- und Beratungsbedarf auch für befristetes Engagement ist unschätzbar groß; das Bedürfnis nach Begleitung, Orientierung und Weiterbildung ist sehr intensiv. Umgekehrt lässt sich festhalten: Wo die Kommunen ihr Geld für ein zweites Spaßbad ausgeben und ihre Ressourcen anders steuern, liegt das Aktivierungspotenzial auch weiter brach. Am Beispiel der Freiwilligenagenturen lassen sich Finanzierungsdilemma und Einfallslosigkeit der Politik am eindeutigsten nachweisen: Fast alle Agenturen sind chronisch unterfinanziert und kämpfen mehr ums Überleben als um neue Mitarbeiter. Weil die etablierten Geldempfänger neue Konkurrenten bereits im Keim ersticken, gibt es nur zwei Dutzend einigermaßen funktionierende Freiwilligenagenturen, die besonders nicht organisierte Aktive gewinnen könnten. Seit langer Zeit liegt der Vorschlag auf dem Tisch, dass die Kommunen kombinierte Anlaufstellen fördern sollten. Freiwilligenagenturen, Selbsthilfe-Kontaktstellen und Seniorenbüros könnten unter einem gemeinsamen Dach effektiver arbeiten. Doch die Lobby der Wohlfahrtsverbände kämpft gegen solche sozialpolitischen Innovationen, und die Politik stützt – eingespult in die stillen Verhandlungsmechanismen der mächtigen Funktionäre – die eingefahrenen Strukturen.

Bilanz des Versagens

Eigentlich sollte der Einsatz für das „bürgerschaftliche Engagement“ eingebettet sein in die gewünschte Stärkung einer demokratischen „Zivilgesellschaft“ in Deutschland. Der Bundeskanzler hat in einigen knappen Reden die Vermutung geweckt, die Entfaltung der Zivilgesellschaft sei ein ernsthaftes Anliegen der rot-grünen Regierung. Die Leitidee der Zivilgesellschaft konnte durchaus als Fortschreibung von Willy Brandts „Mehr Demokratie wagen“ gesehen werden. Vergessen wurde allerdings, dass die Idee der civil society lebensnotwendig auf ein praktisches Fundament konkreter Politikmaßnahmen angewiesen ist. Diese „Policy-Orientierung“ wurde bislang zielstrebig vermieden. Die einmal formulierte Idee der Zivilgesellschaft war Ende 2001 schon nicht mehr auf der Agenda. Allein Wolfgang Thierse bemüht sich wirksam um die Profilierung des Themas: In seiner Rede „Auf dem Weg zur europäischen Zivilgesellschaft: Was kann bürgerschaftliches Engagement bewirken?“ warnte er vor überzogenen Erwartungen. Je lebendiger die Prozesse der demokratischen Partizipation sind, desto mühsamer wird der „Prozess, über Austausch und Ausgleich zum Konsens zu kommen. Auch in Zukunft wird Demokratie ein erhebliches Maß an Frustrationstoleranz, Leidensfähigkeit und Enttäuschungsbereitschaft erfordern.“ Solche realistischen Hinweise fehlen meist in Festreden. Viele Politiker halten sich stattdessen lieber an ihr selbstgeschaffenes Phantom der 22 Millionen bürgerschaftlich engagierten Deutschen.

Das Denken in Alternativen

Politiker, die sich mit der Förderung des bürgerschaftlichen Engagements beschäftigen, sind meist im alten Denken verhaftet, wollen die gesetzten Grenzen des Verbände-Staates nicht überschreiten. Wer nicht weiß, wohin er will, kann auch keine neue Richtung angeben. Neben der stärkeren Forderung der Wirtschaft wäre der Umbau beteiligungsfeindlicher Strukturen in Schulen, Krankenhäusern, Altenheimen und anderen öffentlichen Einrichtungen der zentrale strategische Ausgangspunkt, um mehr Bürger zur aktiven Mitwirkung in der Gesellschaft zu bewegen. All jene Orte, an denen sich Hilfsbedürftige und Hilfsbereite begegnen können, müssen beteiligungsfreundlicher gestaltet werden. Die Veränderung von herkömmlichen Strukturen, etwa der „geschlossenen Institutionen“, die Erfindung neuer Berufsbilder nach dem Vorbild amerikanischer community organizers wären wichtige perspektivische Aufgaben. Die Neudefinition des amtlichen Verständnisses von Sozialarbeit ist überfällig. Nicht die fürsorgliche Belagerung von Klienten bestimmt das Gemeinwesen der Zukunft, sondern die Anstiftung zu Eigenaktivität in enger Kooperation von professionellen Mitarbeitern und freiwillig Engagierten. All dies sind auch Themen der Enquete-Kommission; möglicherweise sind hier wegweisende Vorschläge zu erwarten. Befristetes Engagement muss immer auch verknüpft werden mit demokratischer Teilhabe und persönlicher Weiterentwicklung. Insider wissen, dass die Demokratiefrage in den Verbänden zu den Tabufragen gehört. Die Enquete-Kommission dürfte diese Frage allerdings nicht ausklammern. Der Schlüsselbegriff der selbst ernannten Wissensgesellschaft heißt „Weiterbildung“. Diese Ressource ließe sich auch bei den „Ehrenamtlichen“ besser nutzen. Statt wenige Lobbygruppen mit Steuergeschenken zu bedienen, sollten diese Etats in die notwendige Strukturveränderung und die Weiterbildung investiert werden. In Holland können entsprechende Projekte besichtigt werden. Impulse in diese Richtung gibt es genug. Die Bereitschaft sie aufzunehmen, ist dagegen unterentwickelt.

Die bislang von den Fachpolitikern ausgeklammerten Fragen sagen mehr über die Chancen dieses Politikfelds als die auf Minimalkonsens des Bestehenden reduzierten Forderungen der Parlamentarier. Lieber beschränken sie sich darauf, der staunenden Öffentlichkeit mitzuteilen, dass 22 Millionen Menschen in Deutschland sozial engagiert seien und weitere 20 Millionen sich gerne engagieren würden. Die Faszination der großen Zahl wirkt wie eine Droge, die zu einem langen Rausch des „Weiter so“ einlädt. Das Freiwilligen-Jahr 2001 war noch nicht zu Ende, da wurde schon das „Internationale Jahr der Berge“ für 2002 ausgerufen. Das Verbraucherschutzministerium wollte Mitte Februar die entsprechende Kampagne unter dem Motto „Berge machen Sinn“ starten. So viel Sinn war noch nie.