01.09.2003

Brüssel: Autoritär statt visionär

Essay von Thomas Deichmann und Kai Rogusch

Die Krise im europäischen Denken begünstigt den Aufbau des bürokratisch-autoritären Apparats.

Der EU-Konvent hat kürzlich, nach 16 Monaten Tagungszeit, einen Entwurf zur Verfassung der Europäischen Union vorgelegt, um dem europäischen Integrationsprozess einen neuen Impuls zu geben. Der Entwurf wird derzeit erörtert und soll im Herbst erneut beraten werden. Er behandelt weit reichende Aspekte wie die zukünftigen Befugnisse des EU-Parlaments in Straßburg, die Macht des EU-Ministerrats und die Schaffung eines EU-Außenministerpostens, der möglicherweise vom amtierenden Bundesaußenminister Joschka Fischer eingenommen werden wird.
Ähnlich wie schon beim Konvent zur Erarbeitung der EU-Grundrechtecharta geht es im Wesentlichen darum, das bislang als bürokratisch empfundene Gebilde der EU transparenter, bürgernäher und demokratischer zu gestalten. Es herrscht nämlich der Eindruck vor, dass sich das Verhältnis der Bürger zu EU-Institutionen zunehmend entfremdet. Auf dem bisherigen Höhepunkt des europäischen Einigungsprozesses wenden sich in der Tat mehr und mehr Bürger von „Brüssel“ ab. Dem sollte die Konventsarbeit entgegenwirken und das „Europa der Bürger“ mit einem „großen Wurf“ vorantreiben. Ist das gelungen?

„Die Arbeit des EU-Konvents ist politisch entwurzelt, weil die „Idee Europa“ in den letzten Jahren ihren visionären zukunftsoffenen Charakter vollends verloren hat.“

Die Arbeit der beiden Konvente ist insofern positiv zu werten, als dass sie das bislang intransparente Geflecht an EU-Verträgen, europäischer Rechtsprechung und zwischenstaatlicher Zusammenarbeit in zwei abgeschlossenen Dokumenten zusammenfügen und dadurch dem „Normalbürger“ verständlicher machen. Jedoch gibt es offenbar ein elementares Problem bei dem ganzen Prozedere: die Arbeit der beiden Konvente ist politisch entwurzelt, weil die „Idee Europa“ in den letzten Jahren ihren visionären zukunftsoffenen Charakter vollends verloren hat. Daran können auch die gern zitierten Vergleiche mit den Verfassungsgebungen im alten Europa und in Amerika nichts ändern, sie gehen fehl. Im Unterschied zu den aktuellen Integrationsbestrebungen auf europäischer Ebene entsprangen die Verfassungen Frankreichs, Amerikas und anderer Länder im 18. Jahrhundert und später im wesentlichen der Aufklärung verpflichteten politischen Bewegungen, die eine positive Vision einer fortschrittlicheren Gesellschaft hatten. Die großen europäischen Ideengeber und Philosophen um Voltaire und Locke waren eingebunden in soziale Bewegungen, die für Freiheitsrechte kämpften und alte feudale Strukturen durch neue, bessere ersetzen wollten. Die zu dieser Zeit gebildeten Verfassungskonvente waren entsprechend das Produkt großer gesellschaftlicher Strömungen. Und ihre Arbeit brachte die Menschheit einen Sprung nach vorn.

„Es ist nicht gelungen, Europa als für seine Bürger kulturell und politisch lohnenswerte Initiative neu zu erfinden.“

Beim EU-Konvent ist das ganz anders. Den europäischen Eliten, die die Idee eines geeinten Europas in der Nachkriegszeit noch mit großem Engagement und politischer Überzeugung vorangetrieben hatten, scheint das Politisch-Visionäre Europas in den letzten Jahren vollends abhanden gekommen zu sein. Diese Visionslosigkeit zeigt sich auch an der öffentlichen Rezeption des Themas. Das Bild eines bürokratischen Brüsseler Verwaltungsapparates, der unser aller Leben nur noch komplizierter macht, ist weit verbreitet – und das nicht zu Unrecht. Auch den vermeintlichen Visionären im Konvent fällt es heute schwer, an diesem Bild zu rütteln und den „alten Geist“ der Europa-Idee mit neuem Leben zu füllen.
Die Konventsmitarbeiter unter dem ehemaligen französischen Staatspräsidenten Giscard d’Estaing waren sich zweifelsohne der Legimitationskrise der Europa-Idee bewusst, und ebenso sicher war es kein Zufall, dass mit d’Estaing ein altgedienter Verfechter eines geeinten Europas dem Konvent vorsaß. Nicht in Abrede zu stellen ist, dass Europa durch die Implementierung der erarbeiteten Verfassung zum Teil transparenter und die Europäische Union als Institution lebendiger und realer werden könnte. Dennoch vermochte der Konvent am Grunddilemma nichts zu ändern. Es ist ihm nicht gelungen, Europa als für seine Bürger kulturell und politisch lohnenswerte Initiative neu zu erfinden. Nicht einmal unter den handverlesenen Konventsvertretern der EU-Mitgliedsstaaten konnte Einigkeit über grundlegende Prinzipen einer gemeinsamen Verfassung erzielt werden. Nationalstaatliche Präferenzen und Streitigkeiten spielten bis zum Schluss eine große Rolle, und d’Estaing wurde der Vorwurf gemacht, autoritär über die Köpfe der anderen hinweg entscheiden zu wollen. So entstand schließlich ein Kompromisspapier, das die gegenwärtige Krise der europäischen Idee mehr spiegelt als überwindet.

„Der Verlust des Positiv-Visionären der Europa-Idee wird durch einen technokratischen Paragraphen- und Regulierungsdschungel kompensiert – wodurch das Negativimage von Brüssel sicher nicht abgebaut wird.“

Zentrale Ergebnisse der Konventsarbeit bleiben sogar hinter alten demokratischen Errungenschaften zurück. Insgesamt wirkt der Verfassungsentwurf künstlich und den aktuellen Problemen unangemessen. Der Eindruck entsteht, als wolle man das so genannte „Europa der Bürger“, das über Jahrzehnte in weiten Teilen der Bevölkerung auf spontane Zustimmung stieß, heute mangels Rückhalt und Begeisterung mit institutionellen Mitteln aus dem Boden stemmen. Anders formuliert: Der Verlust des Positiv-Visionären der Europa-Idee wird durch einen technokratischen Paragraphen- und Regulierungsdschungel kompensiert – wodurch das Negativimage von Brüssel sicher nicht abgebaut wird. Die Erfahrung mit dem Konvent hat also wieder einmal gezeigt: Ohne eine politische Bewegung, die für das Zusammenwachsen Europas nicht nur mit einengenden pragmatischen „Notwendigkeiten“ argumentiert (die Notwendigkeit, den Euro besser zu schützen, die Notwendigkeit, militärpolitisch zu reifen, die Notwendigkeit, die EU-Grenzen besser überwachen zu können usw.), sondern die stattdessen positive Ziele hinsichtlich freiheitlicher und demokratischer Lebensweisen überzeugend vermittelt und dafür Rückhalt im Volk gewinnt, wird es keine demokratische europäische Öffentlichkeit geben.
Noch vor einigen Jahrzehnten war der Europagedanke auch von solchen Visionen getragen. Zwar dominierte seit jeher bei den europäischen Eliten ein technokratischer und politischer Pragmatismus, der das Visionäre immer in den Hintergrund drängte. Insofern ist es den Eliten selbst zuzuschreiben, dass sich die Menschen immer weniger für Europa begeistern ließen. In der Nachkriegszeit hatte sich rasch die Idee entwickelt, Europa neben den USA zu einer eigenständigeren wirtschaftlichen und politischen (und später auch militärischen) Weltmacht werden zu lassen. Doch spielten neben solchem primär auf wirtschaftspolitische Fragen abzielenden Pragmatismus in der Diskussion auch die Prinzipen des Transatlantismus, der Völkerverständigung und Versöhnung eine Rolle. Die Idee Europa war in die Zukunft gerichtet und versprach eine „bessere Welt“. So gelang es trotz aller Engstirnigkeit, die in den Europadiskussionen immer wieder durchschlug, den europäischen Integrationsprozess seit den 50er-Jahren weit voranzutreiben, ohne dabei große Teile der europäischen Bevölkerung zu verlieren. Ein Geflecht von EU-Verträgen hat der EU eine institutionelle Gestalt und viele neue Aufgaben gegeben. Obwohl kein Bundesstaat, ist die EU auch kein bloßer Staatenbund mehr: als ein Staatenverbund ist sie eine institutionelle Innovation, die supranationale Beschlussverfahren und zwischenstaatliche Zusammenarbeit in sich vereinigt. Die EU hat eine gemeinsame Währung, gemeinsame Zollgrenzen, eine gemeinsame Handelspolitik; sie betreibt „Innenpolitik“ auf den Feldern des Sozialen bis hin zur Umwelt, und die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten bei rechtlichen Angelegenheiten nimmt ebenfalls langsam Gestalt an.
Doch dieser institutionelle Aufbau ist längst zu einem Problem geworden, da er mangels öffentlichem Interesse und befriedigender Strukturen keiner demokratischen Kontrolle unterliegt. Heute rächt es sich, dass Diskussionen und institutionelle Innovationen immer von einem technokratischen Pragmatismus dominiert wurden. Von fortschrittlichen Wegmarken eines langsam zusammenwachsenden Kontinents, der nach vorne blickt, ist in den letzten Jahren jedenfalls nichts mehr zu spüren. Der Einigungsprozess ist zwar auf formeller Ebene nicht ins Stocken geraten. Aber sein Charakter und seine Wahrnehmung haben sich stark geändert. Man könnte auch sagen, er zeigt heute sein wahres Gesicht, bzw. er verkörpert heute nur noch das, was die europäischen Eliten aus einer im Grunde ansprechenden Idee haben werden lassen: Bürokratie, Machtspielchen und gewichtige Demokratiedefizite.
So steht jetzt z.B. die Erweiterung der EU auf 25 Mitgliedstaaten bevor. Gerade hieran wird die politische Ebene des Problems deutlich. Wenn von der EU-Erweiterung die Rede ist, hört man meist nur von engstirnigen Streitigkeiten um Agrarsubventionen und von Sorgen, wie die Grenzen dicht zu halten und die Osteuropäer in weltpolitischen Fragen wie dem Irakkrieg auf Linie zu halten sind und ihr Einfluss auf Entscheidungen auf EU-Führungsebene am effektivsten einzudämmen ist. Vom großartigen Zusammenwachsen und von Versöhnung ist hingegen kaum mehr die Rede. Ansonsten behandeln aktuelle Auseinandersetzung um die „Zukunft“ Europas primär die Frage, wie man auf Augenhöhe mit den USA gelangen und den eigenen politischen und vor allem militärischen Einfluss ausbauen kann. Im Zuge dieser Neuorientierung wurde deshalb die Idee der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU (GASP) mehr in den Mittelpunkt geschoben. Zudem steht im Rahmen der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) die Aufstellung einer 60.000 Mann starken Schnellen Eingreiftruppe bevor. Das Augenmerk richtet sich derzeit also verstärkt auf militärische und machtpolitische Fragen. Kaum ein EU-Politiker verpasst eine Gelegenheit zu betonen, welche große Verantwortung europäische Streitkräfte im „internationalen Kampf gegen den Terrorismus“ und zur „Friedenssicherung“ in den Konfliktherden der Welt tragen. So wird auch dem ersten großen militärischen EU-Einsatz außerhalb Europas und unabhängig von transatlantischen militärischen Kapazitäten im Kongo große Bedeutung beigemessen. Hierzu passt, dass der Hohe Beauftragte der EU zur Außen- und Sicherheitspolitik, Javier Solana, kürzlich eine EU-eigene Sicherheitsdoktrin vorgelegt hat, die, ähnlich wie die der USA, präventives militärisches Eingreifen vorsieht.

„Deutlich wird die Misere auch an der von öffentlichen Intellektuellen geführten Diskussion: hier ist die Degeneration der alten positiven Europa-Idee besonders augenfällig.“

All diese Initiativen wären freilich jede für sich gesondert zu analysieren und zu bewerten. Doch auch ohne eine tief greifende Behandlung der GASP oder der ESVP, die hier den Rahmen sprengen würde, wird deutlich, in welche Richtung sich die Diskussion um Europa in den letzten Jahren gedreht hat: es geht einerseits um Reglementierung, andererseits um Militär- und weltpolitische Machtaspekte. Daneben gibt es immer offener ausgetragene Sticheleien und Machtspiele zwischen den EU-Mitgliedsstaaten. Die Ereignisse nach der turnusgemäßen Übernahme der Rats-Präsidentschaft durch Italien sprechen dafür Bände. Anders formuliert: Es geht innerhalb der EU-Bürokratie verstärkt darum, die EU als exklusiven Lebens- und Wirtschaftsraum intern zu disziplinieren und nach außen machtvoll zu positionieren und abzuschotten. Von den alten Visionären, die für mehr Offenheit warben, fehlt jede Spur. Der europäischen Bevölkerung ist die Rolle von Statisten zugewiesen.
Es hat primär mit dem Verlust positiver Leitbilder zu tun, dass die Dynamik des europäischen Einigungsprozesses verblasst ist. Die letzten ergebnisarmen Regierungskonferenzen, die Verwerfungen während der Irakkrise und das „Debakel“ am Anfang der italienischen Ratspräsidentschaft sind die augenfälligen Symptome dieser grundlegenden Krise im politischen System (siehe hierzu auch den nachfolgenden Artikel „Gaga-Politik“ von Matthias Heitmann in diesem Novo). Statt zusammenzuwachsen, erwachsen heute neue Verständigungsschwierigkeiten und Barrieren selbst innerhalb Europas. Parlamentarier in Straßburg fühlen sich offenbar weniger einem „demokratischen Auftrag“ verpflichtet als ihren persönlichen Präferenzen. Und das transatlantische Verhältnis zeigt tiefe Risse. Deutlich wird die Misere auch an der von öffentlichen Intellektuellen geführten Diskussion: hier ist die Degeneration der alten positiven Europa-Idee besonders augenfällig. Der deutsche Philosoph Jürgen Habermas, früher ein überzeugter Transatlantiker und Ideengeber für ein vereintes Europa, wirbt neuerdings mit seinem französischen Kollegen Jaques Derrida für die abgrenzende Idee eines so genannten Kerneuropa. Demnach soll Europa eine neue Identität durch Abgrenzung von den „unilateralen“ USA bekommen.

„Mehrheitsentscheidungen im Ministerrat unterlaufen das parlamentarisch-demokratische System in den Nationalstaaten.“

Das fundamentale Problem mit der Entzauberung der Europa-Idee spiegelt sich auch in der konkreten Arbeit der EU-Konvente für die Grundrechte und Europäische Verfassung. Die Konvente setzen sich aus Repräsentanten von EU-Institutionen und der Mitgliedstaaten zusammen. Sie zeigten zwar in Umrissen, wie ein Fortschreiten des Europäischen Integrationsprozesses theoretisch möglich sein könnte. So werden die richterrechtlich entwickelten Grundrechte nun in einem einzigen Dokument sichtbar. Aber sobald es um konkrete Vorhaben geht, stellt sich unmittelbar die Frage nach ihrer demokratischen Legitimation. Die Frage, wie mit dem Demokratiedefizit auf EU-Ebene umgegangen werden soll, wird immer dringlicher. Oft wird diese Frage falsch verstanden. Es geht nicht nur darum, wie die internen Entscheidungsprozesse in Brüssel und Straßburg transparenter und „demokratischer“ gehandhabt werden könnten. Die ganz grundlegende Frage ist die nach der öffentlichen demokratischen Legitimation und Kontrolle dieser Prozesse durch die EU-Bürger, die ihre Regierungen auf jeweiliger Landesebene wählen und abwählen können, die aber an dem, was in Brüssel oder Straßburg geschieht, nicht nur wenig Interesse zeigen, sondern auch keine vergleichbaren Möglichkeiten haben, EU-Politiker und Diplomaten zur Rechenschaft zu ziehen. So wird es heute als Fortschritt im „Demokratisierungsprozess“ der EU bewertet, dass zukünftig beim Erlass von EU-Rechtsakten der Grundsatz der Ministerratsentscheidung per qualifizierter Mehrheit gelten soll – bislang sind einstimmige Entscheidungen notwendig. Für den Bürger ist dieser angebliche „Demokratiezuwachs“ allerdings nicht so leicht nachvollziehbar. Eine Mehrheitsentscheidung im Ministerrat kann zur Folge haben, dass sich die dort mitwirkenden Vertreter der von ihm demokratisch gewählten Nationalregierung bei EU-Rechtsakten unterordnen müssen, sollte ihre Position in der Minderheit sein. Damit wird das parlamentarisch-demokratische System in den Nationalstaaten unterlaufen. Das fundamentale Problem mit allen Verfahrensnovellierungen in Brüssel besteht also darin, dass für eine postnationale Vertretung in der EU noch kein überzeugendes demokratisches Modell gefunden werden konnte.
In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, warum die über lange Zeit gewachsenen demokratischen Prozesse in Europa heute so leichtfertig zur Disposition gestellt werden. Offenbar hat einerseits ihre Wertschätzung in Politikerkreisen abgenommen. Andererseits fehlt aber wohl vor allem der öffentliche Druck, diese Entwicklungen mit der notwendigen Sorgfalt auszudiskutieren und darauf zu achten, dass das Kind nicht mit dem Bade ausgeschüttet wird.
Aufgrund dieser ungelösten Problematik sind die Ergebnisse des EU-Konvents auf allen Ebenen sehr fragwürdig. Das Europäische Parlament wird zwar in seinem Mitentscheidungsrecht gestärkt und soll von einem Vetorecht Gebrauch machen können. Die nationalen Parlamente können außerdem den Europäischen Gerichtshof bei Kompetenzstreitigkeiten anrufen, und die EU bekommt einen zweieinhalb Jahre amtierenden Ratspräsidenten. Entgegen den Verheißungen einer umfassenden Demokratisierung wird dem Europäischen Parlament (als einem immerhin direkt gewählten Organ) aber nur eine passive Rolle in der Gesetzgebung zugesprochen. Das Initiativrecht verbleibt zudem bei der EU-Kommission, und der EU-Ministerrat wird bei wichtigen Fragen des Einwanderungsrechts einstimmig Rechtsakte erlassen können.

„Zudem fühlt sich die EU heute offenbar verstärkt der Aufgabe verpflichtet, durch den Aufbau eines bürokratisch-autoritären Apparats ein auseinanderfallendes Gemeinwesen zusammenzuhalten.“

Der Konvent scheiterte darin, die Europäische Union mit demokratischem Geist zu beleben. Der Text erinnert vielmehr an die pragmatische Flickschusterei früherer Dokumente, die dem Tagesgeschäft bedeutend mehr Gewicht einräumen als den in Präambeln und anderen Zusätzen wortreich, aber konsequenzlos ausformulierten Visionen über das „Europa der Bürger“ und dergleichen. Zudem fühlt sich die EU heute offenbar verstärkt der Aufgabe verpflichtet, durch den Aufbau eines bürokratisch-autoritären Apparats ein auseinanderfallendes Gemeinwesen zusammenzuhalten.
Hinter verschlossenen Türen agierende Expertenklüngel werden deshalb wohl auch zukünftig die Zügel in Brüssel in der Hand behalten. So mag man traurig darüber sein, wie sehr die Idee eines vereinten Europas politisch degeneriert ist. Andererseits erscheint es aber abwegig und aus freiheitlich-demokratischer Perspektive fraglich, für die aktuellen Pläne aus Brüssel in die Bresche zu springen. Statt Zynismus gegenüber den Eliten und der Abkehr von der Vorstellung, dass die Menschen in Europa „besser“ zusammenleben können, sollte man darüber nachdenken, wie sich das Ziel eines „Europa der Bürger“ wirklich realisieren ließe.