02.09.2013

Agrar-Reform: Alter Wein in neuen Schläuchen

Von Stefan Tangermann

Durch die gemeinsamen EU-Agrarpolitik fließen große Direktzahlungen an die Landwirte. Nach der jüngsten Agrarreform bleiben Ziel und Verteilungskriterien der Zahlungen jedoch fragwürdig, meint Stefan Tangermann, Präsident der Akademie der Wissenschaften zu Göttingen.

Die Agrarpolitik der EU macht wieder Schlagzeilen – zur Abwechslung einmal wohlmeinende. Die Welt titelt: „Europäische Agrarpolitik wird ökologischer“ und „EU-Agrarminister stärken die Bio-Bauern“ [1], Spiegel Online urteilt: „Landwirtschaft: EU-Minister einigen sich auf umweltfreundliche Agrarreform“ [2], der Tagesspiegel lobt: „EU zwingt Bauern zu mehr Umweltschutz“ [3], die Augsburger Allgemeine meldet: „EU-Agrarreform: Mehr Geld für Kleinbetriebe“. [4]

Es klingt zu schön, um wahr zu sein. Jahrzehnte lang war die EU-Agrarpolitik dafür kritisiert worden, dass sie zu Butterbergen und Weinseen führt, dass sie die Landwirtschaft dazu verleitet, umweltschädlich zu produzieren, dass sie mit ihren massiven Subventionen den Trend zur industriellen Landwirtschaft fördert. Und jetzt wird alles anders? Hat die Brüsseler Agrarpolitik endlich verstanden, worauf es wirklich ankommt? Hat sie eine Kehrtwende vollzogen und schlägt ihr Herz jetzt für die Umwelt und die Kleinbauern?

Der für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung zuständige EU-Kommissar Dacian Cioloş sieht es so und hat die Ende Juni 2013 erreichte Vereinbarung zwischen EU-Kommission, Europäischem Parlament und Ministerrat entsprechend gepriesen: „Ich freue mich über diese Einigung. Mit ihr wird die Gemeinsame Agrarpolitik neu ausgerichtet, um die Erwartungen der Gesellschaft ... besser zu erfüllen. Die Einigung wird grundlegende Änderungen zur Folge haben: Das System der Direktzahlungen wird gerechter und ökologischer, ... und die GAP [Gemeinsame Agrarpolitik] wird effizienter und transparenter. Diese Beschlüsse sind die selbstbewusste Antwort der EU auf die Herausforderungen der Ernährungssicherheit, des Klimawandels und des Wachstums und der Beschäftigung in den ländlichen Gebieten.“ [5] Kommissar Cioloş muss es wissen, denn das, was jetzt beschlossen wurde, geht im Wesentlichen auf seine Vorschläge zurück.

Cioloş hat damit die Leitlinien für die EU-Agrarpolitik in den Jahren 2014 bis 2020 vorgezeichnet, also für die nächste Phase in der mittelfristigen Finanzplanung der EU. Insgesamt soll die Europäische Union im Zeitraum 2014-2020 über einen Haushalt in Höhe von 960 Milliarden Euro verfügen. Davon sind 363 Milliarden Euro für die Gemeinsame Agrarpolitik vorgesehen, also 38 Prozent der gesamten Ausgaben. Der bei weitem größte Posten wird für die Direktzahlungen an die Landwirte bereitgehalten, nämlich 265 Milliarden Euro. [6] Mit einem Ausgabenanteil von fast drei Vierteln stellen die Direktzahlungen also den Kern der EU-Agrarpolitik dar. Auch deshalb, vor allem aber weil für sie 28 Prozent sämtlicher Ausgaben des Brüsseler Haushalts reserviert sind, verdienen die Direktzahlungen besondere Aufmerksamkeit. Warum wurden sie eigentlich eingeführt? Was ist ihre Aufgabe? Ist das viele Geld, das hier ausgegeben wird, gut angelegt – gerade in Zeiten, in denen die Sanierung der öffentlichen Haushalte in Europa eine vordringliche Aufgabe ist?

Einführung der Direktzahlungen in der EU-Agrarpolitik

Die Agrarpolitik Europas hatte ursprünglich auf staatliche Preisstützung gesetzt, in der Meinung, sie müsse die Einkommen der Landwirte auf diese Weise aufbessern. Hohe Preise waren für die Landwirte das Signal, ihre Produktion auszudehnen – und eben das taten sie. An den Agrarmärkten der EU entstanden wachsende Überschüsse, die zunächst in staatliche Läger gelenkt, schließlich aber mit hohen Exportsubventionen auf den Weltmärkten untergebracht wurden. Die prekären Folgen für das Haushaltsgleichgewicht der EU, aber auch die immer lauter werdenden Proteste der Handelspartner, die das subventionierte Abladen der EU-Agrarüberschüsse auf den internationalen Märkten nicht mehr hinnehmen wollten, haben die EU dann zur Umkehr gezwungen.

Im Jahr 1992 hat der damalige Agrarkommissar MacSharry die ersten ernsthaften Reformen durchgesetzt. Das Niveau der Agrarpreisstützung wurde abgesenkt. Zum Ausgleich für die landwirtschaftlichen Einkommen wurden Direktzahlungen eingeführt. Der nächste Agrarkommissar, Fischler, hat diese Reformen beherzt fortgesetzt und ab 2003 die Direktzahlungen von der Produktion losgelöst, also entkoppelt. Die Landwirte erhalten seit dieser Zeit den größten Teil der Zahlungen pauschal, das heißt unabhängig davon, wie viel sie produzieren. Seine Nachfolgerin Fischer Boel hat diese Reform der Agrarpolitik weiter ausgebaut.

Die Direktzahlungen sind also ursprünglich als Ausgleich für den Abbau der Preisstützung eingeführt worden. Das war eine durchaus sinnvolle Politik: Nachdem die EU-Agrarpolitik den Landwirten über lange Zeit hohe Preise garantiert hatte, konnte sie nicht über Nacht den Kurs wechseln, ohne den Betroffenen beim Übergang auf eine neue Politik zu helfen. Immerhin hatten viele Landwirte im Vertrauen auf die Fortsetzung der alten Politik investiert und Kredite aufgenommen, vielleicht sogar nur in diesem Vertrauen den Beruf des Landwirts ergriffen. Das Gebot der Politikverlässlichkeit und des Vertrauensschutzes ist also die Kernbegründung für die Direktzahlungen. Dass diese dann später von der Produktion entkoppelt wurden, war ebenfalls richtig, denn erst dadurch wurde eine weitergehende Marktorientierung erreicht.

„Es wäre eigentlich richtig gewesen, schon bei Einführung der Direktzahlungen auch einen Zeitplan für ihr allmähliches Auslaufen zu beschließen. Den Mut dazu hatte die Politik seinerzeit nicht.“

Vertrauensschutz trägt als Begründung allerdings nur eine begrenzte Zeit. Je länger die Politikreform zurückliegt, umso besser können sich die Betroffenen an die neue Situation anpassen. Dauerhaft fortgesetzte Kompensation für frühere Preissenkungen ist im Übrigen auch dann nur schwer zu vertreten, wenn die Agrarpreise tatsächlich höher sind, als im Gefolge der Reform zu erwarten war – und genau das ist angesichts weltweit steigender Nachfrage nach Agrarprodukten jetzt tatsächlich der Fall. Irgendwann ist schließlich der Zeitpunkt erreicht, an dem der Ausgleich für eine lange Zeit zurückliegende Politikreform nicht mehr erforderlich ist. Es wäre deshalb eigentlich richtig gewesen, schon bei Einführung der Direktzahlungen auch einen Zeitplan für ihr allmähliches Auslaufen zu beschließen. Den Mut dazu hatte die Politik seinerzeit nicht. Es ist nie entschieden worden, wie es in Zukunft mit den Direktzahlungen weitergehen solle.

Kann man dauerhafte Direktzahlungen begründen?

Eine mutige Fortsetzung der großen Linie agrarpolitischer Reformen hätte jetzt mit einem Abbau der Direktzahlungen begonnen. Viele Landwirte, ihre Verbände und die ihnen wohlgesonnenen Agrarpolitiker wollten allerdings auf jeden Fall verhindern, dass dieser Finanzstrom versiegt. Gibt es gute Gründe, eine Fortsetzung der Direktzahlungen zu verlangen?

Dass die Notwendigkeit einer Kompensation für vergangene Politikreform nicht mehr als Argument taugt, ist offensichtlich. Auch eine allgemeine Einkommensstützung für die Landwirtschaft trägt nicht als Begründung. Sie müsste sich an Kriterien orientieren, die generell in der Wirtschafts- und Sozialpolitik für Einkommenshilfen gelten, also an der Bedürftigkeit des jeweiligen Empfängers. Die Direktzahlungen werden aber je Flächeneinheit gezahlt. Größere Betriebe erhalten also höhere Summen als kleinere. Es gibt nicht den geringsten Grund für die Annahme, dass Landwirte umso ärmer seien, je größer die Betriebsfläche ist, die sie bewirtschaften – eher ist es wohl umgekehrt. Es kommt hinzu, dass die Zahlungen, die ja an die Fläche gebunden sind, zu einem Anstieg des Preises für Boden, insbesondere der Pachtpreise führen. Die Zahlungen kommen deshalb eher dem Bodeneigentümer als dem wirtschaftenden Landwirt zugute. Da in der EU insgesamt mehr als die Hälfte der landwirtschaftlichen Fläche gepachtet ist (in manchen Mitgliedsländern mehr als 80 Prozent), verbessern die Direktzahlungen also das landwirtschaftliche Einkommen ohnehin nur in begrenztem Maße.

„Die Nahrungsversorgung in Krisenzeiten abzusichern ist eine wichtige Aufgabe der Politik. Die gegenwärtigen Direktzahlungen taugen dazu aber nicht.“

Die Nahrungsversorgung in Krisenzeiten abzusichern ist eine wichtige Aufgabe der Politik. Die gegenwärtigen Direktzahlungen taugen dazu aber nicht. Sie sind ja bewusst von der Produktion entkoppelt, tragen also nicht dazu bei, dass gerade das aus eigener Produktion erzeugt wird, was im Krisenfall gebraucht würde.

Eher einleuchten könnte möglicherweise der beliebte Hinweis darauf, dass Umweltnormen und andere Standards in Europa erheblich anspruchsvoller seien als in anderen Teilen der Welt und deshalb den europäischen Landwirten ein Ausgleich gezahlt werden müsse. Zu dieser Thematik ist ausführlich geforscht worden. Das Ergebnis: Die Zusatzbelastung der EU-Landwirtschaft durch hohe Standards ist – wo sie überhaupt besteht – bei weitem nicht so hoch wie die gegenwärtigen Direktzahlungen.

Um dennoch eine Begründung vorweisen zu können, wurde schon in der Vergangenheit immer wieder auf die bereits unter Agrarkommissar Fischler eingeführte sogenannte Cross-Compliance verwiesen: Landwirte müssen ihre Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhalten sowie eine Reihe von Auflagen zum Schutz von Umwelt, Grundwasser und Tieren sowie zur Sicherheit von Nahrungs- und Futtermitteln einhalten. Wer das nicht tut, dem werden die Zahlungen gekürzt oder – bei schweren Vergehen – ganz gestrichen. Die Zahlungen werden deshalb schon seit einiger Zeit gern als umweltorientiert beschrieben. Aber auch diese Argumentation konnte nicht wirklich überzeugen. Bei der bisherigen Cross-Compliance handelt es sich weitgehend um Mindestnormen, die überwiegend bereits auch vor der Einführung der Zahlungen galten, die also in jedem Fall einzuhalten wären. Es mag ganz praktisch gewesen sein, diese Normen zusätzlich zu bewehren, indem man Zahlungen, die aus anderen Gründen eingeführt wurden, gleichzeitig als Sanktionsmechanismus nutzt. Diese Erwägung kann man aber nicht umkehren und argumentieren, dass die Zahlungen durch die Mindestnormen gerechtfertigt seien. Das wäre etwa ebenso überzeugend wie der Vorschlag, eine Zahlung an alle Autofahrer einzuführen, die derjenige wieder abgeben muss, der die Höchstgeschwindigkeit überschreitet.

Alles in allem: Die Agrarpolitiker wollten den Landwirten die inzwischen eigentlich obsoleten Direktzahlungen auch weiterhin gönnen, mussten allerdings zur Kenntnis nehmen, dass die Rechtfertigung dafür ins Wanken kam.

Die „Reform“ zielt auf optische Wirkung

In dieser Argumentationsnot wurde die Idee geboren, einige neue Elemente in die Ausgestaltung der Direktzahlungen einzuführen. In Zeiten allgemeiner Empfänglichkeit für ökologisches Denken schien eine umweltbezogene Argumentation erfolgversprechend. Der Agrarkommissar schlug deshalb vor, die Direktzahlungen mit neuen Umweltauflagen zu verbinden. Eben dies wurde beschlossen und wird jetzt im Jargon als „Greening“ bezeichnet – eine Art von Super-Cross-Compliance. In Zukunft sollen die Landwirte 30 Prozent der Direktzahlungen nur erhalten, wenn sie drei Auflagen erfüllen [7]: Sie müssen mindestens drei verschiedene Pflanzenarten anbauen [8], dürfen nicht mehr als fünf Prozent ihrer Wiesen und Weiden in Ackerfläche umwidmen und müssen fünf Prozent (später sieben ) ihrer Fläche als „ökologische Vorrangfläche“ gestalten (z.B. Hecken, Knicks, Baumreihen, Zwischenfrüchte).

Die Agrarpolitiker bauen mit dieser „Reform“ ganz offensichtlich auf die Vergesslichkeit des politischen Prozesses, denn die Zahlungen wurden ja ursprünglich nicht aus Umweltgründen eingeführt, sondern als Ausgleich für die Senkung von Stützpreisen. Ihnen soll jetzt mit dem „Greening“ eine andere Rechtfertigung unterlegt werden. Dass es sich dabei lediglich um eine neue Farbgebung für alte Subventionen handelt, nicht aber um eine gezielte Umweltpolitik für Europas Landwirtschaft, lässt sich schon daran erkennen, dass die neuen Auflagen zwar auf den ersten Blick plausibel wirken, in Wirklichkeit aber aus ökologischer Sicht nicht überzeugend sind. Ein paar Beispiele: Monokulturen haben einen schlechten Ruf, und es erscheint sinnvoll zu fordern, Landwirte sollten jedes Jahr mehr als nur eine Pflanzenart anbauen. Der gewünschte ökologische Effekt wird aber auch erreicht, wenn das im jährlichen Wechsel, also in der Fruchtfolge, geschieht. Die Umwandlung von Grünland in Ackerflächen ist in den meisten Gebieten schon jetzt nicht mehr zulässig. Und „ökologische Vorrangflächen“ im Umfang von sieben Prozent sind in manchen Gebieten zu wenig, in anderen nicht sinnvoll – sollen jetzt aber überall gleichermaßen ausgewiesen werden.

Auf differenzierende Erwägungen dieser Art kam es aber im politischen Prozess nicht an. Vielmehr ging es darum, in der Öffentlichkeit den Eindruck zu erwecken, die – aus ganz anderen Gründen eingeführten und jetzt eigentlich nicht mehr erforderlichen – Zahlungen seien durchaus sinnvoll, denn sie erfüllten eine allgemein akzeptierte (wenngleich nur zu diesem Zweck neu erfundene) Aufgabe. Dieser politische Trick funktioniert offensichtlich ganz hervorragend – die oben zitierten Reaktionen in den Medien zeigen das deutlich.

„Die sehr unterschiedliche Höhe der Zahlungen von Land zu Land und Betrieb zu Betrieb hat immer wieder Fragen nach der Gerechtigkeit dieses Systems provoziert.“

Auch die andere wesentliche Veränderung im System der Direktzahlungen, die eine „gerechtere“ Verteilung bewirken soll, dient der politischen Stabilisierung dieser Subventionen. Da die Zahlungen zum Ausgleich abgesenkter Stützpreise eingeführt wurden, hing ihre Höhe je Hektar ursprünglich davon ab, welche Produkte der einzelne Landwirt seinerzeit erzeugte. Es kommt hinzu, dass Landwirte mit viel Fläche größere Zahlungen erhalten als solche mit kleinen Betrieben. Die deshalb sehr unterschiedliche Höhe der Zahlungen von Land zu Land und Betrieb zu Betrieb hat immer wieder Fragen nach der Gerechtigkeit dieses Systems provoziert. Die jetzt beschlossene „Reform“ sieht deshalb eine Umverteilung vor, die diese Unterschiede etwas verringern soll. Das hat mit Gerechtigkeit in einem allgemein verstandenen Sinn aber nichts zu tun. Ob der einzelne Landwirt wirklich bedürftig ist oder ob er – vielleicht auch aus anderen Quellen – ein hinreichend hohes Einkommen hat, wird nicht geprüft. Auch hier geht es also nur um die optische Wirkung im politischen Prozess, nicht um eine grundlegende Reform, welche die Agrarpolitik „effizienter und transparenter“ werden lässt.

Für eine zielgerechte Agrarpolitik

Die Grundlage von zielgerechten Zahlungen an Landwirte müsste eine Verständigung darüber sein, welche Zusatzleistungen die Landwirtschaft – neben der Erzeugung von Agrarprodukten – für die Gesellschaft erbringt. Es geht dabei zum Beispiel um Schutz und Verbesserung der Umwelt, Erhaltung und Stärkung der Biodiversität sowie Bewahrung von gewachsenen Kulturlandschaften und des kulturellen Erbes in Siedlungsstrukturen. Gleichzeitig kann die Landwirtschaft neben anderen Wirtschaftsbereichen zur Stärkung der ländlichen Regionen und damit zu einer ausgewogenen Verteilung der wirtschaftlichen Aktivität und Bevölkerung im Raum beitragen. Schließlich wird der Beitrag, den die Landwirtschaft zur Eindämmung des Klimawandels leisten kann, immer wichtiger.

„Es geht also um den Übergang von der Ausschüttung pauschaler Zahlungen zur gezielten Honorierung wohldefinierter Leistungen“

Leistungen dieser Art lassen sich – im Gegensatz zu Getreide, Fleisch und Milch – nicht über den Markt verkaufen. Es handelt sich bei ihnen um das, was die ökonomische Theorie als öffentliche Güter bezeichnet. Wenn die Gesellschaft solche Leistungen nachfragt, muss der Staat die Landwirte dafür entlohnen. Solche Zahlungen sollten zukünftig stärker in den Mittelpunkt der Agrarpolitik rücken, parallel zu einem schrittweisen Abbau der bisherigen Direktzahlungen. Es geht also um den Übergang von der Ausschüttung pauschaler Zahlungen zur gezielten Honorierung wohldefinierter Leistungen.

Was jetzt in Brüssel beschlossen wurde, ist nicht eine solche fortschrittliche Agrarpolitik, sondern im Kern ein auf Optik ausgerichtetes Programm zur politischen Stabilisierung von Subventionen, die früher einmal aus guten Gründen eingeführt wurden, jetzt aber ihre Rechtfertigung zu verlieren drohten. Wie lange wird es dauern, bis auch die Öffentlichkeit begreift, dass hier alter Wein in neue Schläuche gegossen wurde?