14.11.2014

Constitutional moments

Essay von Michael Wohlgemuth

In der von wirtschaftlichen und politischen Krisen geschüttelten EU fehlt es an einem paneuropäischen Demos, der eine „liberale Revolution“ zustande bringen könnte.

Europa, genauer: die Europäische Union, steht wieder einmal vor wichtigen Weichenstellungen. Das hört mal zwar seit gut 50 Jahren immer wieder; es gehört wohl zur Natur des Integrationsprozesses. Auch diesmal, nach den teils enttäuschenden, teils erschreckenden Wahlen zum EU-Parlament und während sich die Euro-Schuldenkrise wieder in Erinnerung ruft, heißt es vielerorts, es sei nun der „constitutional moment“ gekommen, die EU in eine „echte“, eine „politische“ Union voranzutreiben. Ebenfalls unter Verweis auf den amerikanischen Rechtsphilosophen Bruce Ackerman wird der Moment herbeigesehnt, nunmehr in Europa eine „liberale Revolution“ zu starten – wobei „liberal“ durchaus im amerikanischen Sinn von eher sozialdemokratisch gemeint ist.

Es lohnt sich, bei Ackermann nachzulesen, welche Voraussetzungen er selbst für diesen „Moment“ der „liberalen Revolution“ nennt, um die EU-Revolutionäre auf den Boden harter Realitäten zurückzuholen. Hat es überhaupt jemals in der europäischen Integrationsgeschichte einen „constitutional moment“ oder eine „liberale Revolution“ gegeben? Kann es diese in nächster Zeit geben?

Ackerman argumentiert, dass Phasen allzu „normaler“ Politik gelegentlich zu ökonomischen und schließlich politischen Krisen führen; derlei Krisen sind dann auch politische Chancen. Im besten Fall ergibt sich der „constitutional moment“, der die Bürger vereint und veranlasst, Partikularinteressen hintanzustellen und das gemeinsame Wohl zu suchen. Im Ergebnis kommt es zu „revolutionären Reformen“, die für die nachfolgende „normale Politik“ im materiellen oder prozeduralen Bereich neue Rahmenbedingungen setzen. Ackerman identifiziert für den US-amerikanischen Fall nur drei solche konstitutionelle Momente: die Gründung im Jahr 1787, die so genannte Reconstruction, die drei Verfassungszusätze nach dem Bürgerkrieg umfasste, und den New Deal in den 1930er Jahren.

Ackerman bezieht sein Konzept aber auch auf Europa. In seinem Buch Ein neuer Anfang für Europa – nach dem utopischen Zeitalter [1]  geht es vor allem um die Frage, welche Eigenschaften „liberale Revolutionen“ aufweisen, die sich „constitutional moments“ zunutze machen. Es sind vier:

• Sie „verändern die für einen wichtigen Aspekt des Lebens geltenden Regeln und Prinzipien“ [2] und zwar
• „durch einen Akt des selbstbewusst mobilisierten kollektiven Willens“ [3],
• nachdem eine „öffentliche Debatte auf Hochtouren“ stattgefunden hat. [4]
• Diese „Revolutionen werden dann konstitutionell abgesichert“. [5]

Ich könnte es mir nun einfach machen und die Gegenüberstellung potentieller europäischer Nachkriegs-Momente mit den „constitutional moments“ nach Maßgabe dieser vier Kriterien mit den Worten von Ackerman selbst [6] beenden: „Bislang ging allerdings keine einzige der europäischen Institutionen auf eine Volksbewegung für einen ‚Neubeginn‘ im politischen Lebens des Kontinents zurück. Als treibende Kraft stehen vielmehr politisch-ökonomische Eliten dahinter, die revolutionären Appellen an eine gemeinsame europäische Identität eher misstrauen.“

Für ein gewisses Misstrauen gegenüber Appellen an eine gemeinsame europäische „Identität“ gibt es durchaus gute Gründe [7]. Dennoch können zumindest einige der vier Merkmale einer „liberalen Revolution“ im europäischen Integrationsprozess identifiziert werden.

Die Römischen Verträge von 1957 waren sicher ein Meilenstein und gleichzeitig Grundstein einer europäischen Integration, die mit einer deutlichen Pfadabhängigkeit bis heute in beiden Dimensionen – der Vertiefung und der Erweiterung – ein Ausmaß erreicht hat, das damals weder die Bürger noch die Akteure (die verhandelnden Regierungen) vorhersehen konnten.
Sowohl für die Montanunion (1951) als auch für die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (1957) stand das gemeinschaftliche Nachkriegsziel der Friedenssicherung im Vordergrund und damit ein „öffentliches Gut“, an dessen überragender Bedeutung kein Zweifel bestehen konnte und das aufgrund seiner zutiefst moralischen Verpflichtung auch wenig „Trittbrettfahrerverhalten“ duldete [8]. Man kann hier im Sinne von Ackerman vielleicht schon von so etwas wie einem „selbstbewusst mobilisierten kollektiven Willen“ sprechen. Zumindest dürften die „Founding Fathers“ (de Gaulle, Adenauer, de Gasperi, Schumann) von einem solchen Willen getragen oder getrieben worden sein.

„Die konstitutionelle Absicherung“ führte gleichzeitig zu einer sehr eigenen Dynamik der Vertragsumsetzung und -interpretation. Vor allem die einmal konstituierten Organe von Kommission und Europäischem Gerichtshof nahmen bald für sich ein Mandat in Anspruch, dessen konkrete Reichweite weder die verhandelnden Regierungen (und noch weniger deren Parlamente und Bürger) erahnen konnten. Vielleicht hat aber auch der „konstitutionelle Moment“ anfangs eine Art Rawls’schen Schleier über Rom gelegt [9].

“Wann hören die politischen Eliten endlich auf, zu versuchen, Europa ohne die europäischen Bürger zu gestalten?”

Jedenfalls schien bei diesem völlig unerprobten Experiment europäischer Vergemeinschaftung hinreichend Unsicherheit über die zukünftige Interessenlage geherrscht zu haben. Liberale Ordnungspolitik (Marktöffnung, grenzüberschreitende Privatautonomie, Einschränkung staatlicher Interventionskompetenzen) war eine, vielleicht unverhofft bleibende Folge.

Der Rawls’sche „Schleier der Unwissenheit“ dürfte für die kompetenzgebenden Regierungen der Mitgliedstaaten inzwischen freilich gelüftet sein. Nach der Ausnahmesituation von 1957 sollten die Mitgliedstaaten das Spiel weitgehend durchschaut haben und damit auch, welche Ergebnisse für sie nach Änderung der Spielregeln – und damit nach Maßgabe der Interessen der Schiedsrichter (EuGH, Kommission) – zu erwarten wären. So kann man die folgenden Verträge von der Einheitlichen Europäischen Akte (1986) bis zum aktuellen Vertrag von Lissabon auch als „re-contracting“ betrachten: als Versuch der Mitgliedstaaten, verloren gegangene Regulierungskompetenzen nunmehr wenigstens auf Gemeinschaftsebene anzusiedeln.

Ackerman [10] selbst kommentierte die Maastrichter Verträge als „übliche Tagespolitik“ und beklagte: „Wann hören die politischen Eliten endlich auf, sich einzubilden, sie könnten ohne massenhafte Unterstützung der europäischen Bürger ein starkes föderatives Europa gestalten?“ Tatsächlich war der Einführung der Währungsunion kein „Akt eines selbstbewusst mobilisierten kollektiven Willens“ [11] vorausgeeilt. Ganz im Gegenteil. Und das vierte Kriterium von Ackerman [12], die „konstitutionelle Absicherung“ der „Revolution“ hat sich, wie man heute weiß, als ungenügend erwiesen (vor allem der Stabilitäts- und Wachstumspakt und das Bail-out-Verbot). An „Appellen an eine gemeinsame europäische Identität“ [13] mangelt es zwar auch heute nicht; sie verhallen zunehmend ergebnislos. Mehr noch: die Bürger Europas sehen sich heute mehr denn je mit antagonistischen Identitäten versehen: als Bürger innerhalb oder außerhalb der Eurozone; und innerhalb der Eurozone als Bürgen/Gläubiger oder als Schuldner.

Diese Entwicklung kommt nicht völlig unvermutet. Lord Dahrendorf stellte schon 2002 [14] fest: „Von Anfang an galten die EWG und die EWU [Währungsunion] als Brücke von der wirtschaftlichen zur politischen Union – einer politischen Union allerdings, die durch die Hintertür statt durch ausdrückliche Entscheidungen erreicht werden sollte“, und erahnte: „Die EWU wird nicht zu größerer Einigkeit in den Reihen der derzeitigen EU-Mitglieder beitragen. Sie wirkt im Namen der Einigkeit spaltend.“ [15]

Bourgeois und Citoyen

Je mehr sich die EU nach dem Willen der Brüsseler Eliten gerade jetzt, notgedrungen, in Richtung einer „politischen Union“ entwickeln soll, desto mehr hängt dieser Prozess von einer Legitimation ab, die von einer europäischen Bürgerschaft, von einem europäischen „citoyen“ getragen werden müsste [16].

Den europäischen Bürger als „bourgeois“ oder „Marktbürger“ hat es schon lange vor dem „politischen Projekt“ der europäischen Einigung gegeben. Schon Adam Smith wusste, dass der Kapitalbesitzer „gleichsam als Weltbürger nicht an ein einzelnes Land gebunden“ [17] ist; er überwindet sprachliche oder kulturelle Barrieren mit ziemlicher Leichtigkeit. Mit dem gemeinsamen Markt kam die EU zunächst dem Marktbürger entgegen, indem sie politische Marktzugangsbarrieren abbaute. So übt der „bourgeois“ seine gleichen, „negativen“ Grundfreiheiten im Rahmen des europäischen Binnenmarktes aus. In diesem „status negativus“ agiert die EU-Kommission als Hüterin der Verträge, sie verschafft dem Marktbürger freien Marktzugang, der zudem über ein Abwehrrecht gegen seine eigene Regierung verfügt, wenn die ihm seine Verkehrsfreiheiten streitig machen will.
Indem diese „negative Integration“ vor allem auf Verboten beruht, auf Feststellungen dessen, welche Interventionen die Regierungen zu unterlassen haben (im Gegensatz zur „positiven“ oder „politischen“ Integration, die eher auf Geboten beruht, die Politiker und zunehmend auch Private zu oft unklar definiertem Handeln ermächtigen oder verpflichten), entlastet sie auch den Rechtsfindungsdiskurs in (Verfassungs-) Gerichten und schafft Rechtssicherheit für den „bourgeois“.

Wie ein ehemaliger Bundesverfassungsrichter in einer für Ökonomen so packenden Weise formulierte: „Unterlassen ist nicht knapp“ [18]. Dies passt nicht nur im Hinblick auf die finanziellen Ressourcen, auf deren Verfügbarkeit eine „politische Union“ (vor allem: eine Transferunion mit eigener Steuerhoheit) sehr viel mehr angewiesen ist als eine „neoliberale“ Marktöffnungs- und Marktordnungsagentur. Es gilt erst recht für immaterielle Ressourcen wie etwa die Möglichkeit, belastbaren Konsens (bzw. „Input-Legitimation“) zu erzeugen. Gerade in einem Verbund von 500 Millionen Bürgern aus 28 Staaten, der Gruppen mit vielen verschiedenen politischen Präferenzen, Werthaltungen und Traditionen integrieren können soll, dürfte es leichter sein, eine dauerhafte Verständigung über allgemeine, abstrakte Regeln zu finden, die erkannte schädliche Handlungen der Mitgliedstaaten verbieten, als eine Verständigung über gemeinsame Zwecke, denen Politiker und, vermittels ihrer Zwangsgewalt, dann auch die Bürger auf dem Wege der Anweisung zu dienen haben [19].

Die hierzu notwendige „Input-Legitimation“ ist tatsächlich äußerst knapp: dem europäischen „citoyen“ im für den „status positivus“ eigentlich notwendigen „status activus“ [20] fehlt hierzu bereits ein wirksamer Input-Legitimationshebel etwa in Form nationaler oder europäischer Parlamente mit Initiativkompetenz, einer europäischen Öffentlichkeit, eines pan-europäischen Parteiensystems, einer transparenten Zuordnung von Verantwortlichkeiten im Mehrebenensystem und letztlich auch eines gleichen Wahlrechts im Sinne gleicher Erfolgswertwahrscheinlichkeit.

Das Projekt der politischen Union als positive Integration steht, soll es die Kriterien einer „liberalen Revolution“ erfüllen, unvermeidlich vor der Herausforderung, die Grenzen politischer Einwirkung mit denen der Selbstorganisationsfähigkeit zivilgesellschaftlicher Öffentlichkeit und freiwilliger Solidarität einigermaßen in Deckung zu bringen. So verstehe ich auch das Argument von Dieter Grimm (1995) [21], einer europäischen Verfassung gehe mangels europäischer Öffentlichkeit und Demos die legitimierende Substanz, der „pouvoir constituant“ ab.

Kurzum: Der europäische Bürger als „bourgeois“, als Marktakteur ist eine (übrigens durchaus nicht minderwertige [22]) Realität; er muss nicht erst visionär herbeigesehnt, blind unterstellt oder politisch hergestellt werden. Der europäische Bürger als grenzüberschreitend debattierender und gleichberechtigt legitimationsstiftender „citoyen“ ist dagegen ein Desiderat und bisher auch eine Illusion.

Aussichten auf eine neue „historische Verfassungschance“

Erst Krisen schaffen Chancen, „constitutional moments“, denen eine „liberale Revolution“ folgen kann – aber nicht muss. Die notwendige Bedingung der Krise, konkret: eine akute Finanz-Schulden-Wettbewerbsfähigkeits-Krise, herrscht nahezu unvermindert fort. Gleichzeitig mangelt es jedoch an der für Ackerman [23] normativ erst hinreichenden Bedingung, nicht „ohne massenhafte Unterstützung der europäischen Bürger ein starkes föderatives Europa gestalten“, sondern erst einem „selbstbewusst motivierten kollektiven Willen“ der europäischen Bürger zu seinem Recht verhelfen zu dürfen. Man muss in dieser Hinsicht aktuell eher von einem „ungezielt motivierten Unwillen“ sprechen. Dies äußert sich in einer politischen Vertrauenskrise, die nicht nur die meisten nationalen Regierungen betrifft, sondern in den meisten europäischen Staaten auch die Institutionen der EU. [24]

Angesichts dieser Krise(n) hat sich auch Bruce Ackerman wieder zu Wort gemeldet. Zusammen mit Miguel Maduro sah er 2012 [25] einen „constitutional moment“ gekommen. Er reagierte damit auf damalige Visionen von Kommissionspräsident Barroso oder einiger EU-Außenminister um Guido Westerwelle, die den „Moment“ gekommen sahen, nun den großen Sprung nach vorn in eine eher bundesstaatliche Ordnung der EU zu wagen, in der etwa selbst Vertragsänderungen mit qualifizierter Mehrheit beschlossen werden sollten.

Ackerman und Maduro beklagen zunächst, dass bisher der Krise mit Notmaßnahmen begegnet wurde, die keine öffentliche Zustimmung erforderten. Längerfristige Lösungen bedürften jedoch einer demokratischen Legitimation. Konkret fordern sie einen mehrstufigen Verfassungsprozess, der sich an dem in Südafrika nach Ende der Apartheid orientieren soll. Eine direkt-demokratische Abstimmung sei freilich zu riskant. Vielmehr solle nach Maßgabe der EU-Verträge zunächst ein Konvent einberufen werden, der sich auf „readily comprehensible constitutional principles“ einigt. Wenn diese dann in jedem Mitgliedsstaat (nach den jeweiligen Prozeduren; notfalls auch nach nationalen Verfassungsänderungen) ratifiziert worden sind, soll sich ein zweiter Konvent (in dem sich gewählte Vertreter der Mitgliedsstaaten versammeln) mit den Details befassen und diese dann in einem dritten und letzten Schritt einem Tribunal aus je einem Vertreter der höchsten Gerichte der Mitgliedsstaaten übergeben, das die Vereinbarkeit der Details mit den Prinzipien (des ersten Konvents) zu prüfen hätte. Ist dies bestätigt, dann hätte die EU eine neue Verfassung.

Die Hoffnung auf eine „massenhafte Unterstützung der europäischen Bürger für ein starkes föderatives Europa“ hat Ackermann damit wohl erst einmal aufgegeben – ebenso die Hoffnung auf eine „Volksbewegung für einen Neubeginn“ [26]. Die Gründe sind nachvollziehbar. 1993 meinte Ackerman noch: „bei der nächsten westeuropäischen Revolution müsste die mobilisierte Öffentlichkeit ‚präventiv‘ um die Grundlagen für ein liberales Europa kämpfen, bevor reaktionäre Ängste […] sie unterhöhlen könnten“ [27]. Heute sieht er wohl die berechtigte Gefahr, dass gerade „reaktionäre Ängste“ am ehesten in der Lage sind, Öffentlichkeit zu mobilisieren (dies gilt vor allem in Frankreich, aber auch in Großbritannien, Ungarn, Griechenland oder Dänemark). Die Aussichten auf eine „liberale Revolution“ stehen derzeit schlecht. Und auch diese Beschreibung der Situation von 1993 eignet sich heute als Prophezeiung: „Allzu oft fordern politische Vorreiter einen Neuanfang und müssen dann feststellen, dass sie fast allein auf weiter Flur dastehen“. [28]

Fazit

Der Ruf nach Reformen der EU ist laut und berechtigt. Teils ertönt er unter dem grobschlächtigen Motto „weniger Europa“; teils unter der ebenso platten Devise „mehr Europa“. Eine Kombination von mehr Subsidiarität in einer bürgernahen Kompetenzverteilung und mehr Zusammenarbeit in einer bürgerdienlichen EU wären in jeweils unterschiedlichen Kompetenzbereichen auch sinnvoll [29]. Beides ist aber nahezu unmöglich geworden, vor allem dann, wenn es eine weitere Änderung der EU-Verträge unter Zustimmung der Regierungen (und z.T. auch der Bevölkerungen) von 28 EU-Staaten erfordert. [30] Diese institutionelle Sklerose hat Graf Kielmansegg so beschrieben: „Dem Integrationsprozess fehlt weitgehend die Fähigkeit zur Selbstkorrektur […] Die Europäische Union hat in der Krise einen Weg der – vorsichtig formuliert – Relativierung des Rechts eingeschlagen, den sie nicht weitergehen kann, ohne sich selbst in Frage zu stellen“. [31]

Man darf den politischen Eliten durchaus (weitgehend) zugestehen, dass sie all diese Probleme auch sehen und ein „Europa der Bürger“ tatsächlich wollen. Ein besseres „Europa für die Bürger“ ist auch mithilfe „normaler Politik“ immer noch machbar; auch wenn hinsichtlich der „Output-Legitimation“ der Eindruck nicht völlig trügt, die EU liefere nicht mehr viel Großartiges. Ein „Europa mit den Bürgern“ auf der Grundlage gesteigerter „Input-Legitimation“, die eine echte „liberale Revolution“ hervorbringen könnte, wird dagegen noch längere Zeit auf einen „constitutional moment“ warten müssen.